WWW.BOOK.LIB-I.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Электронные ресурсы
 
s

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тух ...»

-- [ Страница 3 ] --

Важным способом «предупредительного» контроля законности принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов является антикоррупционная экспертиза1 региональных нормативных правовых актов и их проектов, проводимая органами прокуратуры и юстиции с целью своевременного выявПод антикоррупционной экспертизой понимается выявление (предотвращение появления) в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, то есть положений (дефектов норм и правовых формул), которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении указанных нормативных правовых актов // Методика первичного анализа (экспертизы) коррупцигенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред.

В.Н. Южакова. М., 2007. С. 20.

ления и устранения противоречий федеральному законодательству и коррупциогенных факторов, содержащихся в них.

Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупционных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы, правовой формулы. Антикорупционная экспертиза, прежде всего, способствует выявлению указанных дефектных норм; устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа принявшего акт, либо с принудительной деятельностью уполномоченных органов, например, прокуратуры, юстиции. Вместе с тем, устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение законности, единства правового пространства1.

В процессе антикоррупционной экспертизы устраняются серьезные изъяны правовых актов, допущенные при их разработке. Так, в 2009 г. органами прокуратуры выявлено свыше 36,5 тыс. нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, из которых более 29,8 тыс.

противоречили федеральному законодательству. В результате предпринятых прокурорами усилий устранены такие нарушения более чем в 31,6 тыс. нормативных правовых актов (почти 86,5 % от числа выявленных)2.

При этом следует иметь в виду, что положения нормативных правовых актов, содержащие коррупциогенные факторы, зачастую формально закону не противоречат, но порождают или могут породить коррупционные правонарушения3.

В этой связи следует рекомендовать прокурорам субъектов Федерации держать работу по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенную на органы прокуратуры Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»4 и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», под личным контролем.

При проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует руководствоСм.: Евдокимов В.Б., Побережная И.А. Теоретические и правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Учебное пособие. М., 2009. С. 9.

См.: Жидких А.А. Роль прокуратуры в правовом развитии России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 65.

См.: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. № 7. С. 35.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

ваться приказом Генерального прокурора России «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»1 и придерживаться Правил и Методики, разработанных для Минюста России и утвержденных постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2.





В целях реализации вышеназванных положений федерального законодательства, а также приказа Генерального прокурора России «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» с учетом специфики региональных органов государственной власти предлагаем разработать и принять в прокуратурах субъектов Федерации соответствующие Положения об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В целом практика показывает, что федеральному Центру нелегко бороться с региональным правотворчеством, нередко вступающим в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством, поэтому следует искать новые решения. Сегодня, прежде всего, конституционно-правовой наукой с опорой на практику должны быть сделаны соответствующие предложения по изменению федерального законодательства3.

Результаты проведенных в рамках настоящей работы исследований позволяют сделать вывод о недостаточности имеющихся у Генерального прокурора Российской Федерации полномочий, необходимых для восстановления конституционной законности. С целью повышения роли и значимости органов российской прокуратуры в решении обозначенных вопросов и достижении поставленных государством целей предлагается следующее.

Во-первых, предоставить Генеральному прокурору Российской Федерации право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов любого уровня власти и нормативных договоров, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции России. Основа этого права (хотя в усеченном виде) заложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П.

Во-вторых, включить Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Приказ Генерального прокурора России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4. С. 60–63.

Постановление Правительства России от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

См.: Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 5.

Суд Российской Федерации в порядке конституционного нормоконтроля (ч. 4 ст. 125 Конституции России).

По сути, данное право сформулировано в п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющей Генеральному прокурору России право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененном или подлежащем применению в конкретном деле. Между тем Конституция России позволяет обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с целью проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле только по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

В-третьих, включить Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 125 Конституции России).

В-четвертых, наделить Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России).

Несмотря на то, что на различных этапах федеративного строительства органы прокуратуры реализовывали правотворческую функцию в различных формах, Конституция России 1993 г. сократила круг таких форм, упразднив право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, которым он наделялся в течение длительного времени1.

В советский период Генеральный прокурор СССР был наделен правом законодательной инициативы в Верховном Совете СССР, которое предоставлялось ему ст. 113 Конституции СССР 1977 г. и ст. 9 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»2. Оценивая реализацию предоставленного Конституцией права законодательной инициативы В.И. Басков отмечал, что Генеральным прокурором СССР внесено «немало предложений о дополнениях и изменениях в действующее законодательство, о приведении его в соответствие с требованиями жизни, о принятии новых нормативных актов»3.

Следует отметить, что проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный См. об этом: Рябцев В.П. Указ. соч. С. 39; Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / под общ. ред. Генерального прокурора России Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 36.

См.: Конституция и законы Союза ССР: Сб. документов. М., 1983. С. 23, 586.

Басков В.И. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР: Цикл лекций. Ч. 1. М., 1981. С. 84–85.

Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации» 20 ноября 1998 г. был внесен членами Совета Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако, несмотря на положительные заключения Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательству и судебно-правовой реформе от 15 февраля 1999 г. и Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 января 1999 г., постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4340-II ГД названный проект Закона Российской Федерации о поправках Конституции России был отклонен1.

Полагаем, что на момент рассмотрения инициативы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по мнению депутатов, видимо, данный вопрос не представлял актуальности и значимости, требующих изменения Конституции России. На данном этапе строительства правового государства и развития демократического общества, когда на органы прокуратуры, обладающие исключительными полномочиями, возложено решение проблем в различных областях жизни общества, высказанное предложение, по нашему мнению, окажет позитивное влияние на укрепление конституционной законности, защиту нарушенных прав граждан, а также эффективность реализации иных возложенных законом полномочий2.

Позиция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу наделения Генерального прокурора России правом законодательной инициативы и правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации остается непреклонной: «прокуратура Российской Федерации, являясь органом, располагающим информацией о качестве законов, уровне их исполнения, степени правовой урегулированности общественных отношений и существующих изъянов правотворчества, не имеет права законодательной инициативы. Необходимо восстановить право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, а также его право обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации»3.

СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4795.

О необходимости и целесообразности наделения Генпрокурора России правом законодательной инициативы высказывались Мыцыков А.Я., Карпов Н.Н. // Участие прокурора в правотворческой деятельности: Пособие для прокуроров. М.,

2007. С. 5, 15; Жидких А.А. Указ. соч. С. 71.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // http://www.council.gov.ru/journalsf/cat9/journal57/2009/number290.html.

Подводя итоги, следует отметить, что органы российской прокуратуры как в период зарождения и становления федеративных отношений, так и в настоящее время играют важную роль в укреплении конституционной законности, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти. Проведенные нами исследования позволили выделить при этом надзорную и предупредительную роли органов прокуратуры. При этом, рассуждая о роли прокуратуры, не следует упускать из виду вклад органов отечественной юстиции, деятельность которых во взаимосвязи с прокурорской службой позитивно влияет на укрепление конституционной законности.

В настоящей главе нами рассмотрены вопросы общетеоретического характера, связанные со становлением института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, его конституционно-правовым регулированием, а также исследована аналогичная практика зарубежных стран. Кроме того, сделана попытка определения роли органов российской прокуратуры в становлении и укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Общетеоретические исследования способствуют выявлению имеющихся в отечественной практике федеративных отношений проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Непосредственное изучение проблем в обозначенной сфере с предложенными на их основе способами и методами разрешения осуществлено во второй главе настоящей работы.

ГЛАВА 2.

Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами § 2.1. Пробельность и противоречивость отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Рассмотрим проблемы, связанные с пробельностью конституционного регулирования круга предметов, находящихся в ведении Российской Федерации и совместном с ее субъектами ведении. Прежде всего, необходимо обозначить причины их возникновения, которых, на наш взгляд, как минимум две.

Первая причина заключается в том, что перечень предметов ведения «верстался» в начале 1990-х гг. одновременно с подготовкой текста Конституции России и с момента ее принятия не корректировался. Вместе с тем, за 20 лет в жизни государства произошли значительные изменения, в том числе в таких сферах как наука, техника, медицина и др.

Вторая – условия, в которых принималась Конституция России. «По сути, события осени 1993 г., предшествовавшие принятию Конституции, следует признать политической революцией…»1. «Она рождалась в острейшей борьбе различных социально-политических сил за выбор пути дальнейшего развития страны»2. Подобная ситуация, связанная, в первую очередь, с политическим противоборством различных сил в стране, выраженным в одновременной разработке нескольких проектов Конституции, в конечном итоге послужила причиной, что в положениях принятой Конституции России, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий, не оказалось некоторых важных вопросов.

В этой связи считаем целесообразным рассмотреть отраженные в ст. 71 и 72 Конституции России вопросы с целью выявления появившихся вновь или «отсутствующих» («пропущенных») предметов ведения.

Зорькин В.Д. Слово о Конституции // Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005. С. 4.

Там же.

Не нарушая установленной Конституцией России иерархичности, проанализируем конституционные пробелы при закреплении предметов ведения Российской Федерации.

Конституция России в ст. 71 установила перечень предметов ведения, охватывающих сферы деятельности, которые требуют правовое регулирование на общегосударственном (федеральном) уровне. Однако в их число, по нашему мнению, не вошли, например, вопросы: введения чрезвычайного или военного положения, установления государственных символов Российской Федерации, миграции, Интернета, нанотехнологичных производств, трансплантации человеческих органов, биогенетики, экстракорпорального (искусственного) оплодотворения, клонирования1. При этом перечисленные вопросы, как представляется, необходимо закрепить за Российской Федерацией. Данный вывод мотивируем в процессе рассмотрения некоторых из обозначенных вопросов.

Вопросы миграционной политики в России регламентируются специальным Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»2. Фактически указанный законодательный акт реализует закрепленное ст. 27 Конституции России право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменение, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг является подведомственная Министерству внутренних дел России Федеральная миграционная служба (ФМС России) и ее территориальные подразделения3.

Приведенная система миграционной политики свидетельствует о единой централизованной структуре, образованной Федеральной миграционной службы России, в частности, координирующей и управляющей сетью региональных управлений в каждом субъекте страны, в свою очередь включающих территориальные подразделения городского и (или) районного звена. По аналогичному принципу функционируют органы российО пробелах конституционно-правового регулирования предметов ведения Российской Федерации высказывались Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32; Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3285.

См.: Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

ской прокуратуры, федеральной службы безопасности, исполнения наказаний, налоговой службы и др.

Лишь столь четко выстроенная по вертикали структура федеральных органов миграционного контроля позволяет обеспечивать на территории всей страны осуществление единообразной и эффективной политики в данной области. Кроме того, представленный подход федерального законодателя к данному вопросу объясняется отнесением к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики и международных отношений, связанных с национальным миграционным законодательством России.

Возвращаясь к анализу законодательства о миграции, необходимо привести положения ст. 3 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», установившей, что «правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации».

Изложенное свидетельствует, что данный пласт общественных отношений, несмотря на мнение отдельных ученых, относящих «регулирование миграционных процессов» к предмету совместного ведения1, является предметом ведения Российской Федерации. Сделанный нами вывод подтверждается практикой разграничения предметов ведения в зарубежных федерациях2.

Конституция России при определении круга предметов ведения не рассматривает вопрос правового регулирования на территории России международной сети «Интернет»3.

См., например: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32.

Так, большинством конституций федеративных государств (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Германия, а также близкие России по структуре федерализма – Швейцария, Канада и Индия) паспортное дело, миграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев отнесено к исключительному ведению федерации.

Интернет (англ. Internet, сокр. от Interconnected Networks – объединенные сети) – всемирная система объединенных компьютерных сетей, построенная на использовании протокола IP и маршрутизации пакетов данных. Интернет образует глобальное информационное пространство, служит физической основой для Всемирной паутины и множества других систем (протоколов) передачи данных. Вместе с подключенными к нему компьютерами, Интернет служит основой для развития «информационного общества» // http://ru.wikipedia.org/wiki/ На конституционном уровне не решен вопрос о принадлежности названного института к предметам федерального или совместного с субъектами ведения, в соответствующих конституционных положениях, разграничивающих предметы ведения, вопросы Интернета отражения не нашли.

Этому имеется легко объяснимая причина – в период разработки Конституции России Интернет еще не был столь распространен, не проник в общественную жизнь страны настолько, что требовалось его «персональное»

законодательное и, тем более, конституционное закрепление.

Анализируя положения ст. 71 Конституции России, в частности п. «и», относящего в числе прочих к ведению Федерации полномочия в области информации и связи, считать вопросы Интернета поглощенными ими неверно, поскольку последний, безусловно, являясь информационнокоммуникационным ресурсом, образует особый виртуальный комплекс сетей, оставаясь в тоже время интернациональным и экстерриториальным.

Российская Федерация как любое другое государство мира тесно связано с Интернетом, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, представители бизнеса, а также социальные сферы (здравоохранение, образование) и сами россияне многие вопросы решают с его помощью. Роль данного информационного и коммуникационного ресурса с каждым годом значительно возрастает и не без помощи государства.

В настоящее время информационное пространство страны развивается в рамках госпрограммы «Информационное общество (2011 – 2020 гг.)»1, задачи которой значительно расширены. Очевидно, что реализация обозначенных задач возможна лишь посредством сети Интернет. Одним из результатов реализации названной госпрограммы стал созданный справочно-информационный портал «Государственные услуги»2, являющийся единой точкой доступа любого пользователя сети Интернет к информации о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти Российской Федерации.

Оценивая современную роль Интернета, перечислим лишь некоторые направления деятельности общества, к которым ресурс имеет непосредственное отношение: место совершения биржевых сделок, проведения аукционов, электронных торгов, в том числе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд; источник информации; мультимедийный сервис; высокоскоростная почта; коммуникатор и многое другое.

Итак, раскрыв значимость и существенную вовлеченность Интернета в общественную, экономическую и политическую жизнь России, следует отметить, что с точки зрения отечественной правовой науки данному воРаспоряжение Правительства Российской Федерации от 20.10.2010 № 1815-р «О Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.

См.: www.gosuslugi.ru просу уделено недостаточное внимание. Приведенные обстоятельства требуют в настоящее время от законодателя на конституционном уровне решить вопрос о разграничении предмета ведения относительно исследуемого института. По нашему мнению, вопрос правового регулирования в области Интернета целесообразно отнести к ведению Федерации.

Из содержания ряда статей Конституции России следует, что к ведению Федерации относятся вопросы введения чрезвычайного и военного положения на территории страны, которые не включены в круг предметов ведения Федерации.

Так, в соответствии со ст. 56, 88 Конституции России чрезвычайное положение в Российской Федерации вводится Президентом страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных специальным федеральным конституционным законом.

Принятым в развитие данного положения Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»1 определено, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента России с незамедлительной передачей этого указа на утверждение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Приведенные законоположения свидетельствуют об исключительности компетенции Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по введению в стране чрезвычайного положения.

При этом не следует подменять вопросы введения чрезвычайного положения, находящиеся, как указано выше, в ведении федерального Центра, с отнесенным п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией России на территории страны особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, допускающий отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей2.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий представляет собой, как правило, совместный Федерации и ее субъектов комплекс мер правового, организационного и материально-технического характера, осуществляемый как в рамках введенного чрезвычайного положения, так и вне данного положения.

См.: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Рассматривая полномочия, связанные с введением военного положения, прежде всего, необходимо отметить, что вопросы мира и войны Конституцией России отнесены к предметам ведения Российской Федерации (п. «к» ст. 71). Вместе с тем, обозначенные предметы ведения не следует отождествлять.

Согласно ст. 87 Конституции России в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент России вводит на территории страны или ее части военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении»1 установлено, что военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента России с незамедлительным информированием об этом обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации данного указа (ст. 4). Приведенные обстоятельства свидетельствуют об отнесении федеральным законодателем полномочий по введению военного положения к компетенции Президента России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

На основании изложенного, полагаем, что полномочие по введению чрезвычайного и военного положения необходимо закрепить за Российской Федерацией.

В ходе проведенного исследования выявлены также недостатки конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, отнесенных ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов. «Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения.

Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции»2. Утверждение справедливо, поскольку в ходе настоящего исследования выявлены многочисленные вопросы, которые на наш взгляд подлежат включению в перечень ст. 72 Конституции Российской Федерации. К ним относятся вопросы государственной гражданской службы и муниципальной службы;

дорожного хозяйства и безопасности дорожного движения; чрезвычайных ситуаций; социального обслуживания; градостроительства; обеспечения деятельности мировых судей; туризма; тарифного регулирования;

межбюджетных связей; так называемого «северного завоза»; функционирования и развития региональных топливно-энергетических систем, связи, транспорта; агропромышленного комплекса; производства и обоСм.: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

рота спиртосодержащей продукции, защиты субъектов предпринимательской деятельности и др. Далее с точки зрения конституционноправовой науки рассмотрим наиболее значимые из названных вопросов.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся вопросы государственной гражданской службы (за исключением федеральной государственной службы). При этом нельзя признать, что определенность в этом вопросе появилась после принятия 31 июля 1995 г.

Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной гражданской службы в Российской Федерации»1. Сам факт принятия именно основ заставлял идентифицировать государственную гражданскую службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем, споры как в теории, так и на практике сохранились.

С целью устранения имеющейся неопределенности в этом вопросе Государственная Дума Ярославской области обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании п. «т» ст. 71, п. «н»

ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции России. Перед Судом заявитель обозначил вопрос: вправе ли субъект Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы, или оно является предметом совместного ведения.

В своем определении Суд указал, что данный запрос о толковании нескольких конституционных положений неправомерен, поскольку приведенные в нем конституционные положения не связаны между собой и не имеют единого предмета правового регулирования. Примечательно, что при рассмотрении данного дела Суд так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся вопросы государственной службы.

Обратившись к положениям Федерального закона от 27 июля 2004 г.

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, изложенным в ст. 5, установлено, что правовое регулирование данного института осуществляется различными по юридической силе актами, начиная Конституцией России и заканчивая нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти, образующими двухуровневую систему законодательства.

Указанным федеральным законом осуществлено разграничение государственной гражданской службы на федеральную и региональную. При этом первая на конституционном уровне отнесена к полномочию федерального Центра (п. «т» ст. 71 Конституции России), вторая же такого закрепления не получила, что, исходя из положения ст. 73 Конституции России, свидетельствует о принадлежности данного института к исключительному ведению регионов.

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

Однако данный вывод, по нашему мнению, преждевременен, поскольку этот вопрос нашел разрешение в текущем федеральном законодательстве.

Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены правовые, организационные и финансово-экономические основы как федеральной, так и региональной государственной гражданской службы. Как отмечалось выше им установлена двухуровневая система законодательства, что свидетельствует о фактическом нахождении данного института в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Анализируя правовые акты в данной сфере следует отметить, что, например, Конституция России содержит некоторые основы как организации государственной службы, так и правового положения государственных служащих в Российской Федерации. В ней закрепляются, в частности, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5) и др. Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции России).

Также необходимо обратиться к положениям Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 26.3 которого к полномочиям субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, отнесено решение вопросов, в частности, материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников таких органов, что, безусловно, включает в их круг и государственных гражданских служащих.

Субъекты Федерации вправе иметь собственное законодательство о государственной гражданской службе, включающее конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты. Региональное законодательство позволяет создать многообразие в системе государственной службы Российской Федерации, сохраняя единство ее организации и правового статуса государственных служащих.

Изучение конституций отдельных республик, входящих в состав России, показало, что региональная государственная служба отнесена ими зачастую к собственному ведению, о чем свидетельствует, например, п. «з» ст. 63 Конституции Республики Бурятия1. Уставом города Москвы, а именно подп. 15 п. 1 ст. 13, к полномочиям города федерального значения отнесена «организация государственной гражданской службы города МоКонституция Республики Бурятия от 22.02.1994 // Бурятия. 1994. 9 март.

сквы»1. Аналогичные положения содержатся в конституциях республик Адыгея (п. «з» ст. 53), Мордовия (п. 7 ст. 58), Тыва (п. «з» ч. 1.1 ст. 62), Хакасия (п. «н» ст. 60), а также Чувашской Республики (п. 8 ч. 3 ст. 61).

Однако с названными положениями, относящими вопросы региональной госслужбы к исключительному ведению субъекта, согласиться нельзя по вышеприведенным основаниям.

Продолжая исследовать по нисходящей юридической силе правовые акты, предлагаем остановиться на региональных законодательных актах, которые принимаются в виде специальных законов о государственной гражданской службе.

Положения о правовом регулировании анализируемого института в большинстве региональных законах содержат ссылки на Конституцию России, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», иные федеральные законы (п. 1 ст. 5 Закона Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»2, п. 2 ст. 1 Закона Нижегородской области «О государственной гражданской службе Нижегородской области»3, ст. 2 Закона Чувашской Республики «О государственной гражданской службе Чувашской Республики»4, ст. 2 Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан»5).

Таким образом, несмотря на очевидность позиции федерального законодателя, проведенные исследования показали, что отсутствие конституционного разграничения предметов ведения по вопросам государственной гражданской службы влечет неоднозначность региональной законотворческой деятельности и, как следствие, правоприменительной практики.

В аналогичном порядке федеральным законодателем организовано правовое регулирование в сфере муниципальной службы. Так, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РосУстав города Москвы от 28.06.1995. М., 2010. С. 7.

См.: Закон Республики Татарстан от 16.01.2003 № 3-ЗРТ (в ред. от 21.12.2010 № 94-ЗРТ) «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 2005. 29 октября.

См.: Закон Нижегородской области от 10.05.2006 № 40-З (в ред. 04.03.2011 № 30-З) «О государственной гражданской службе Нижегородской области» // Правовая среда. 2006. 13 мая.

См.: Закон Чувашской Республики от 12.04.2005 № 11 (в ред. от 28.05.2010 № 19) «О государственной гражданской службе Чувашской Республики» // Ведомости Государственно Совета Чувашской Республики. 2005. № 62.

См.: Закон Республики Башкортостан от 18.05.2005 № 206-з (в ред. от 06.11.2007 № 481-з) «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» // Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2005. № 18.

Ст. 918.

сийской Федерации»1 установлены правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, состоящие из Конституции России, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации (ст. 3). В развитие приведенных норм в субъектах Федерации приняты собственные нормативные правовые акты2.

Согласно подп. 63 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым к полномочиям субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет собственных бюджетов, отнесено решение вопросов, в частности, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и муниципальных учреждений. Перечисленные нормы федерального законодательства свидетельствуют о нахождении вопросов муниципальной службы в круге предметов совместного ведения.

По нашему мнению, своевременным и целесообразным является включение вопросов государственной гражданской службы и муниципальной службы в перечень предметов совместного ведения. При этом региональным законодателям вышеперечисленных субъектов Федерации необходимо одновременно рекомендовать привести положения своих конституций (уставов), а также законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Другой пример пробельности круга предметов совместного ведения – вопросы безопасности дорожного движения и дорожной деятельности.

Нормативная регламентация первой группы правоотношений осуществлена Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»3, которым установлены правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории всей России.

Несмотря на отсутствие данного вопроса в перечне предметов совместного ведения федеральный законодатель, разрабатывая вышеуказанный закон в 1995 г., отнес названные правовые отношения к совместному ведению федерального Центра и субъектов Федерации. Данное обстоятельство вытекает из положений ст. 4 вышеприведенного Федерального закона, которым установлено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации; ст. 6 Федерального закона распределяет полСЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

Например, Закон Республики Башкортостан от 16.07.2007 № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» // Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2007. № 15. Ст. 800.

См.: СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

номочия в рассматриваемой области между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

К полномочиям Российской Федерации отнесены, в частности, вопросы, связанные с формированием и проведением единой государственной политики; установлением правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения; введением единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов и др. В этой связи уместно привести утвержденные Правительством России Правила дорожного движения, регламентирующие дорожное движение на территории всей страны1.

Субъектам Российской Федерации вне пределов ведения федерального Центра за счет средств собственных бюджетов предоставлено право решения вопросов обеспечения безопасности дорожного движения.

Исследуя региональное законодательство отдельных субъектов, следует отметить, что, например, в Башкортостане действует Кодекс Республики Башкортостан «О безопасности дорожного движения»2, ст. 6 которого определены полномочия республики в данной области. Приведенной нормой также установлено, что Башкортостан вне пределов ведения Федерации самостоятельно решает вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Реализация названных полномочий в республике осуществляется, в том числе в рамках специальных целевых программ. В качестве примера служит постановление Правительства Республики Башкортостан от 29 декабря 2006 г. № 390 «О республиканской целевой программе «Безопасность дорожного движения» на 2007–2009 гг.»3.

По аналогичной схеме «сверху – вниз» осуществлено правовое регулирование вопросов, связанных с организацией дорожной деятельности в России. Специальным Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 на федеральном уровне урегулированы отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог.

Статьями 11 и 12 названного Федерального закона разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

См.: Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23.10.1993. № 1090 «О правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.

См.: Кодекс Республики Башкортостан от 23.07.1998 № 176-з «О безопасности дорожного движения» // Ведомости Госсобрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 1998. № 18. Ст. 1162.

Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2007. № 5. Ст. 238.

СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.

Обращаясь к положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации, следует отметить, что п. «и» к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств своего бюджета, относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения (подп. 11) и региональный государственный надзор за сохранностью названных автомобильных дорог (подп. 11.1). В соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 26.11 названного закона для осуществления указанных полномочий в собственности субъекта Федерации могут находиться автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения и имущество, необходимое для их обслуживания.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности…» органами исполнительной власти субъектов Федерации могут издаваться нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

В развитие приведенной нормы закона в ряде регионов действуют специальные законодательные акты, в частности, Закон Республики Башкортостан от 7 мая 2009 г. № 122-з «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Республике Башкортостан»1, Закон Республики Татарстан от 3 августа 2009 г. № 43-ЗРТ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности на территории Республики Татарстан»2, Закон Нижегородской области от 4 декабря 2008 г. № 157-З «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Нижегородской области»3 и др.

Так, в ст. 6 Закона Республики Башкортостан «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Республике Башкортостан» закреплены полномочия органов государственной власти республики (Госсобрания, Президента и Правительства) в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Изучением вышеприведенных законов Республики Татарстан, Нижегородской области установлено, что данными законодательными актами полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти региона, а также органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере закреплены отдельно.

См.: Ведомости Госсобрания – Курултая, Президента и Правительства РБ.

2009. № 11. Ст. 682.

См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. № 7–8 (III ч.).

Ст. 607.

См.: Правовая среда. 2008. 13 декаб.

Отнесение вопросов дорожной деятельности и безопасности дорожного движения к предметам совместного ведения подтверждается зарубежной федеративной практикой1.

Таким образом, отнесение вопросов безопасности дорожного движения и дорожной деятельности к совместному ведению федерального Центра и регионов является верным, поскольку с учетом разветвленности и значительной протяженности автомобильных дорог2 разграничение названной отрасли в пользу одного из уровней власти – федерального Центра или конкретного региона – было бы неверным и нецелесообразным ввиду невозможности эффективного управления такой системой и ее финансового обеспечения. В связи с этим предлагаем полномочия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и организации дорожной деятельности отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Следующим конституционным пробелом в совместном ведении являются вопросы, касающиеся чрезвычайных ситуаций, независимо от причин их спровоцировавших (политических, природных, техногенных и др.).

В соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения отнесено лишь «установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». Вместе с тем, как справедливо отмечено И.А. Конюховой (Умновой):

«это лишь частные вопросы «чрезвычайных ситуаций»3.

В подобных ситуациях действует Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4, из которого следует, что регулируемая им сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения. Согласно ст. 2 названного закона российское законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, но и нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Например, Конституция Германии (п. 21, 22, 23 ст.74) к вопросам совместного ведения относит, в числе прочих, такие сферы, как дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных средств общественных дорог // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Протяженность автомобильных дорог в Российской Федерации по состоянию на начало 2007 г. составляла 755 тыс. км дорог с твердым покрытием, в том числе 597 тыс. км дорог общего пользования / Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 № 1734-р // СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 499.

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

Законодательное разграничение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера, ликвидацией их последствий, в пользу совместного ведения осуществлено также базовым Федеральным законом № 184-ФЗ (подп. 5, 5.1 п. 2 ст. 26.3). Высказанная нами позиция о целесообразности отнесения вопросов преодоления и предотвращения чрезвычайных ситуаций к совместному ведению федерального Центра и регионов разделяется рядом отечественных ученых1.

Другой пример – вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны находиться в совместном ведении. Однако в перечне вопросов, установленных ст. 72 Конституции России, они отсутствуют.

Согласно п. «ж» названной конституционной нормы к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены вопросы социальной защиты, в том числе социальное обеспечение. Социальное обслуживание же является категорией, которая по сравнению с социальной защитой значительно шире, и подразумевает предоставление населению различных услуг социальной направленности, спектр которых чрезвычайно разнообразен.

Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г.

№ 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»2 под социальным обслуживанием понимается деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социальнобытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социальноправовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Из названия приведенного законодательного акта и преамбулы к нему следует, что данным федеральным законом установлены лишь основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в Российской Федерации. Там же предусмотрено, что законодательство о социальном обслуживании включает в себя помимо федеральных законов и подзаконных актов Российской Федерации региональные законодательные и иные нормативные правовые акты (ст. 2).

С целью установления принадлежности общественных отношений в сфере социального обслуживания к тому или иному уровню государственной власти обратимся к Федеральному закону № 184-ФЗ, подп. 24 п. 2 ст. 26.3 которого за органами государственной власти субъектов Федерации закреплено осуществление за счет собственного бюджета находящихСм.: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32; Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

ся в совместном ведении полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию незащищенных категорий граждан. Учитывая изложенное, считаем, что вопросы социального обслуживания должны быть включены в круг совместного ведения.

Анализ отнесенных Конституцией России к совместному ведению вопросов не выявил сферы градостроительства. Вместе с тем, Градостроительный кодекс Российской Федерации1, регулирующий отношения в сфере градостроительства, перечисляя в ст. 3 источники законодательства о градостроительной деятельности и отдавая при этом приоритет федеральному законодательству, в числе прочих указал законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Отдельные полномочия в области градостроительной деятельности, находящиеся в совместном ведении и переданные субъектам Федерации для реализации за счет собственных средств, нашли отражение в подп. 42, 42.1, 42.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. В развитие норм федерального законодательства в регионах приняты свои нормативные правовые акты.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся вопросы обеспечения деятельности мировых судей, входящих в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»2 в систему судов общей юрисдикции. Полномочия и порядок их деятельности согласно ст. 28 названного Федерального конституционного закона устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Федерации.

Из положений Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»3 установлено, что к полномочия регионов отнесены: установление порядка назначения (избрания) и деятельности мировых судей (ст. 1), создание и упразднение судебных участков и должностей мировых судей, общее число которых определяется федеральным законом по законодательной инициативе субъекта Федерации (ст. 4), назначение на должность мирового судьи (ст. 6), содержание аппарата мировых судей (ст. 9), материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей (ст. 10), право установления иного (кроме мантии) отличительного знака мирового судьи (ст. 11). Как видно из перечисленных положений в данном случае законодателем четко разграничены сферы деятельности федеральных и региональных органов государственной власти; к полномочиям последних отнесены фактически технические моменты, связанные с обеспечением деятельности мировых судей.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с изм.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.

СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

Законодательное разграничение вопросов, связанных с обеспечением деятельности мировых судей, в пользу совместного ведения осуществлено законодателем в подп. 40 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1998 г. № 182-з «О мировых судьях Республики Башкортостан»1, несмотря на то, что принят ранее вышеназванного Федерального закона, практически «дублирует» его положения, уточняя лишь, что мировые судьи в республике назначаются на должности Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан; входят в судейское сообщество республики и пользуются всеми правами его членов.

Завершая изучение обозначенного вопроса, предлагаем включить в конституционный перечень предметов, находящихся в совместном ведении, вопрос об обеспечении деятельности мировых судей.

Перечисленные вопросы, не вошедшие в конституционно закрепленный круг предметов совместного ведения, к сожалению, не являются окончательным перечнем пробелов ст. 72 Конституции Российской Федерации. К полномочиям, находящимся в силу федеральных и региональных законодательных актов в совместном ведении, можно отнести также вопросы в области туризма, тарифного регулирования, межбюджетных связей, организации «северного завоза», функционирования и развития региональных топливно-энергетических систем, связи, транспорта, агропромышленного комплекса, производства и оборота спиртосодержащей продукции, защиты субъектов предпринимательской деятельности и др. Обозначенные полномочия в той или иной степени нашли отражение в Федеральном законе № 184-ФЗ, а именно ст. 26.3, отнесшей к совместному ведению Федерации и ее субъектов наиболее значимые вопросы общественной жизни и, одновременно, передавшей их для реализации регионам за счет средств их собственных бюджетов.

Следующей проблемой, имеющей научно-практическую значимость, является наличие в действующей Конституции России «текстуальноправовых конфликтов»2, влекущих противоречивость конституционной модели разграничения предметов ведения.

Необходимо отметить, что исследования в данной области являются весьма субъективными, поскольку выявление противоречий конституционных норм – процесс оценочный, на который влияет множество разноВедомости Госсобрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 1999. № 3.

Ст. 177.

Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX – начале XXI в. М., 2010. С. 84.

родных факторов. Возможно, поэтому данным проблемам достаточно серьезное внимание уделяется российскими учеными-государствоведами1.

Так, обращает на себя внимание, имеющееся противоречие между п. «а» ст. 71 и ст. 136 Конституции России. Согласно п. «а» ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции России поправки к главам 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов Федерации.

Последнее конституционное положение свидетельствует об участии в принятии решения о внесении поправок в Конституцию России органов государственной власти субъектов Федерации. При указанных обстоятельствах приведенное в п. «а» ст. 71 Конституции России полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.

С целью устранения обозначенного противоречия без вмешательства в установленный ст. 136 Конституции России порядок принятия и изменения Конституции, считаем целесообразным рассматриваемый вопрос отнести к совместному ведению.

Сравнительный анализ содержащихся в п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России предметов ведения показал одновременное отнесение вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов2.

Приведенная ситуация связана, по нашему мнению, с желанием федерального законодателя подчеркнуть приоритет защиты прав человека в условиях федеративного государства, несмотря на то, что такое положение вещей вызывает определенные сложности при определении границ уровней государственной власти.

В данном случае нельзя не согласиться с предложением С.В. Нарутто, согласно которому законодателю можно было бы ограничиться отнесениСм., например, Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4;

Аничкин Е.С. Указ. соч.; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2010 и др.

По этому вопросу также см.: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм.

2008. № 4. С. 31; Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 293–294.

ем защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств лишь к совместному ведению, так как по предметам совместного ведения согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации приоритет имеет федеральное законодательство1.

К совместному ведению следует также отнести вопрос регулирования прав и свобод граждан, поскольку их защита требует регионального нормативного регулирования. Практика законотворческой деятельности субъектов Федерации свидетельствует, что многие установленные федеральными законами права и свободы граждан, в особенности в социальной сфере, региональными законодателями значительно расширяются путем предоставления дополнительных мер по их реализации и защите.

В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции России в федеральном ведении находятся вопросы установления основ федеральной политики и принятия федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России.

Вместе с тем, конституционное закрепление права установления нормативных основ единого рынка не должно исключать возможность обладания субъектами Федерации соответствующими полномочиями при нормативном регулировании данной сферы общественных отношений. Вместе с тем, в п. «ж» той же нормы Конституции к исключительному ведению Федерации отнесены не основы, а полностью важнейшие элементы рыночных отношений – финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование.

Согласно п. «з» ст. 71 Конституции России в ведении Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Данное положение отражает обособление федерального бюджета от бюджетов субъектов Федерации и учитывает право субъектов вводить региональные налоги и сборы в пределах общих принципов налогообложения, наличие которых предусмотрено п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 71 Конституции России, устанавливающие исключительную компетенцию Федерации, не исключают возможность участия ее субъектов в реализации данной федеральной компетенции, ограничивая последних лишь рамками федерального закона.

Как видим, концепция конституционного закрепления предметов федерального ведения не лишена недостатков. Это связано с довольно общим характером формулировок ст. 71 Конституции России, повторением некоторых вопросов, отнесенных к ведению Федерации, в ст. 72, определяющей предметы совместного ведения, а также пробельностью приведенных конституционных норм. В этой связи российская модель конНарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации. Монография. Владивосток, 2001. С. 124.

ституционного закрепления предметов ведения нуждается в совершенствовании, ибо выявленные недостатки в виде пробелов регулирования и разноречивости при использовании правовых категорий, касающихся определения этого круга вопросов, порождают правовые коллизии в федеральном законодательстве, призванном обеспечивать реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между уровнями государственной власти, и, как следствие, проблемы в правоприменительной практике.

Очевидным, на первый взгляд, способом разрешения обозначенной проблемы является внесение в ст. 71 и 72 Конституции России поправок.

Однако в этой связи возникает другая проблема – вторжение в конституционный текст повлечет нарушение ее стабильности1, под которой понимается «определенное состояние конституции, характеризующееся продолжительностью действия конституции, неизменностью ее текста, незначительной смысловой подвижностью норм конституции и устойчивостью конституционного регулирования развивающихся общественных отношений»2.

«Стабильность Конституции – важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни»3. Вообще, как председатель Конституционного Суда Российской Федерации, который видит предназначение высшего органа конституционного контроля в том, чтобы быть «хранителем Конституции»4, В.Д. Зорькин – убежденный противник внесения каких-либо изменений в Конституцию России.

По его мнению, поскольку Конституция – это «несущий» каркас всей правовой системы России, то «необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного Закона – толчки к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет неуклонно подвергаться соПодробнее об этом см.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»? // Право и политика. 2005. № 2; Авакьян С.А.

Конституция России:

природа, эволюция, современность. М., 2000; Михалева Н.А. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность // Право и государство: теория и практика. 2009. № 1; Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан: стабильность и динамизм // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13.

Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 302.

Из вступительного слова Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина // Конституция Российской Федерации: доктрина и практика: Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию Всеобщей декларации прав человека.

/ отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009. С. 12.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 97.

мнению, эрозии, размыванию»1. Поэтому он полагает, что менять Конституцию нужно только тогда, когда не менять ее уже нельзя, но к этому выводу должно прийти все российское общество.

При всей позитивности названного свойства конституции, исследователь Е.С. Аничкин справедливо считает, что «стабильность не должна восприниматься однозначно, поскольку может привести к консервации и фиктивности основного закона»2.

Следует отметить, что за период действия Конституции России с 1993 г. в ее текст внесено всего две поправки, которые связаны с увеличением сроков полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации3 и установлением подотчетности Правительства России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации4.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что Конституция Российской Федерации является достаточно стабильной и одновременно «жесткой» в смысле внесения в ее текст поправок, следовательно, предложения по корректировке ст. 71 и 72 Конституции России практически не реализуемы.

Учитывая, что речь в данном случае идет о разграничении предметов ведения, а не полномочий между уровнями государственной власти, рассматривать законодательный или договорный способы разграничения не следует. В этой связи единственным, по нашему мнению, способом разрешения рассмотренных конституционных проблем, связанных с пробельностью и противоречивостью норм о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами остается судебный порядок.

Обратимся к положениям ст. 125 Конституции России, в соответствии с которыми Конституционному Суду Российской Федерации предоставлены полномочия по разрешению споров о компетенции, в числе прочих, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3); по толкованию Конституции России (ч. 5).

Зорькин В.Д. Конституционная легитимация новой России // Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008. С. 25.

Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 302.

См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» //СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1.

Ст. 2.

Первое полномочие Конституционного Суда Российской Федерации может быть использовано при разрешении споров между уровнями государственной власти, возникших по причине противоречивости конституционных положений ст. 71 и 72, о которых нами отмечено выше. В целях устранения указанных нами пробелов конституционного разграничения предметов ведения может быть реализовано предоставленное Конституционному Суду Российской Федерации полномочие по толкованию Конституции России.

В подтверждение высказанной нами позиции вновь обратимся к мнению председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, связывающего возможности совершенствования Конституции на данном этапе в первую очередь с судебной практикой (прежде всего с практикой конституционного правосудия), благодаря которой снятие несовершенств внутри конституционного текста и приведения его в соответствие с новыми социальными реалиями может осуществляться «не через замену Конституции, а через ее интерпретацию и толкование»1, наполняющие конституционный текст более емким и актуальным правовым смыслом.

Исходя из ст. 125 Конституции России и ст. 3 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 толкование Конституции, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Конституционный Суд Российской Федерации формулирует правовые позиции в своих решениях в виде постановлений и определений, фактически отражающих особого вида правотворчество данного Суда, занимающих свое особое место в системе источников российского права.

Предлагая данный способ разрешения обозначенных конституционных проблем, мы помимо прочего опирались на многолетний федеративный опыт зарубежных стран, широко применяющих решения конституционного правосудия при устранении пробелов и противоречий национальных конституционных актов3.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007.

С. 36.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Подробнее об этом см., например, Фарухшин А.М. Судебное регулирование разграничения полномочий в федеративных государствах // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 3. С. 5–23.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что наиболее сложным как с теоретической, так и с практической точек зрения остается вопрос разграничения полномочий по предметам совместного ведения, поскольку при реализации полномочий из данной сферы необходимо опираться на четкое определение степени участия Федерации и ее субъекта в решении общих задач, а также на обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своих полномочий.

§ 2.2. Проблемы конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов Как отмечалось выше, ст. 72 Конституции России называет сферы общественной жизни, которые являются предметами ведения, как Российской Федерации, так и ее субъектов, т.е. находящиеся в их совместном ведении.

Исходя из положений ч. 2 ст. 76 Конституции России по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Часть 5 этой же нормы устанавливает, что в случае противоречия региональных нормативных правовых актов федеральным законам приоритет отдается федеральным. По всем вопросам совместного ведения Конституция России предусматривает издание федеральных законов, включая основы законодательства, кодексы и иные федеральные законы1.

В рамках названных конституционных положений детальное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется федеральным2 и региональным законодательствами, а также соглашениями о взаимной передаче органами государственной власти различных уровней отдельных полномочий для реализации3.

При этом положения Федеративного договора 1992 г. (ч. 2 ст. 2) предусматривали принятие федеральным Центром исключительно Основ законодательства, в рамках которых субъекты Федерации осуществляли собственное правовое регулирование.

Здесь подразумеваются, в первую очередь, базовый Федеральный закон № 184-ФЗ, установивший основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий, а также отраслевые федеральные законы (регулирующие отношения в соответствующих сферах жизни), в своих нормах закрепляющих за федеральными и региональными уровнями власти конкретные полномочия.

Возможность заключения таких соглашений предусмотрена ст. 78 Конституции России, порядок их заключения установлен ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ.

Несмотря на внешнюю простоту представленной конституционной конструкции, разграничение полномочий по предметам совместного ведения является одним из сложных вопросов российского федерализма, как в процессе научно-теоретического изучения, так и в ходе практической реализации. У процедуры осуществления полномочий нет четкой границы между степенью участия Федерации и степенью участия ее субъекта в решении общих задач при обеспеченной согласованности выполнения каждой стороной своих полномочий и нормативного закрепления этой границы. Профессор М.С. Саликов полагает, что наиболее сложным является разграничение именно регулятивных (законодательных) полномочий участников совместного ведения1.

Проблема осложняется еще и тем, что ст. 72 Конститyции России имеет весьма общую редакцию, из которой не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, какие конкретно полномочия в различных областях общественной жизни предоставлены федеральным, а какие региональным органам государственной власти.

Особенность рассматриваемого круга полномочий органов государственной власти субъектов Федерации заключается в том, что в процессе правового регулирования вопросов совместного ведения региональные органы государственной власти не должны выходить за рамки нормативных основ, установленных федеральной властью. К этому их обязывает ч. 5 ст. 76 Конституции России, закрепляющая в сфере совместного ведения, как уже отмечалось, приоритет федеральных законов. Это так называемые «рамочные» полномочия.

С точки зрения А.Н. Лебедева российская модель разграничения предметов ведения и полномочий по типу наиболее близка к «австрийской», в ее рамках субъекты имеют право издавать лишь законы в развитие принятых федеральных законов. По его мнению ч. 2 ст. 76 Конституции России содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов в Российской Федерации: «сначала принимается федеральный закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой акт»2.

Исходя из логики, заложенной конституционными нормами, по предметам совместного ведения Федерация должна устанавливать общие начала (рамки), т.е. важнейшие, главные, наиболее существенные положения, без детальной регламентации порядка реализации органами субъектов Федерации предоставленных полномочий. Последние наделены правом самоСм.: Саликов М.С. Проблемы правового регулирования федеративных отношений // Проблемы науки конституционного права / под ред. А.Н. Кокотова, М.И.

Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 203–205.

Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 140–141.

стоятельно реализовывать предоставленные полномочия, по своему усмотрению расширяя установленные федеральным законом правовые начала, наполняя их предметным содержанием.

Наглядным примером рамочных полномочий служат отдельные положения Федерального закона № 184-ФЗ, которые, закрепляя основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предоставили региональному законодателю право самостоятельного решения некоторых вопросов, связанных с деятельностью указанного органа региональной власти. Речь идет об определении субъектами Федерации в установленных федеральным законодателем рамках (предельных сроков, численности и др.), в частности, общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (ч. 3 ст. 4), срока полномочий депутатов (ч. 5 ст. 4), критериев правомочности его заседаний (ч. 11 ст. 4), сроков проведения первого заседания регионального парламента (ч. 11.1 ст. 4).

Определяя предметы совместного ведения, Конституция Российской Федерации не устанавливает для федерального законодателя каких-либо границ и пределов их правового регулирования. В связи с этим последний, руководствуясь конституционными принципами, самостоятельно устанавливает границы и пределы собственной правовой активности на совместном правовом поле.

Данное обстоятельство в научной среде вызывает некоторую критику. Так, по мнению М.Ф. Маликова практика законодательного регулирования предметов совместного ведения часто шла по пути единообразного и во многом ошибочного распределения компетенции. Основным способом разграничения полномочий практически по любому предмету совместного ведения, независимо от его содержания, было максимальное закрепление полномочий по правовому регулированию предмета за федеральными органами государственной власти.

Однако такой подход не всегда соответствует принципам федеративной государственности, иногда лишает субъекты Федерации возможности осуществлять законодательное регулирование целого ряда предметов совместного ведения, по которым, исходя из специфики субъекта Федерации, было бы целесообразно осуществлять региональное законотворчество1.

Так, А.И. Казаков, сожалея, что российское законодательство не содержит критериев пределов федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, отмечает, что пространство, в котором органы госуМаликов М.Ф. К вопросу об оптимальной модели согласования федерального и регионального законодательства // Сборник материалов Всероссийской научнопрактической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 161–162.

дарственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование, сужается «как шагреневая кожа»1.

Вместе с тем, вышеприведенные мнения являются весьма спорными. Вопервых, право и возможность самостоятельного и практически неограниченного собственного правового регулирования, в том числе по предметам, находящимся в совместном ведении, региональным законодателям были предоставлены федеральным Центром, начиная с периода зарождения в начале 1990-х годов федеративных отношений и широкого распространения практики «договорного» федерализма, когда с субъектами Федерации были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Во-вторых, возможность собственного правового в сфере совместного ведения предоставлена субъектам Федерации при отсутствии соответствующего регулирования со стороны федерального Центра.

Важно отметить, что договоры выступали способом перераспределения предметов ведения и полномочий в пользу субъектов Федерации. Регионы с помощью договоров старались вывести себя за пределы действия наиболее «неудобных» норм федеральных законов через отнесение отдельных предметов ведения Федерации к предметам совместного ведения (Кабардино-Балкарская республика, Свердловская область) или к предметам исключительного ведения субъектов Федерации (республики Башкортостан, Татарстан), а также посредством перераспределения некоторых предметов совместного ведения в пользу субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан).

Это позволило субъектам Федерации в рамках договоров получить в собственное ведение значительный объем предметов ведения и полномочий, в отношении которых осуществлять собственное правовое регулирование. При этом полагаем, что развитие практики договорного федерализма оказало преимущественно отрицательное воздействие на отечественное конституционное законодательство, что проявилось в двух аспектах.

Первый аспект заключается в том, что большинство договоров о разграничении предметов ведения и полномочий противоречили Конституции России и федеральному законодательству. Исключением из этой негативной практики, по мнению С.А. Осипяна, были лишь четыре договора (с Республикой Бурятия, Астраханской, Воронежской и Костромской областями)2.

Второй аспект связан с тем, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий усугубляли асимметричность Российской Федерации, усиливали неравноправие субъектов Федерации между собой. Посредством договоров формально равноправные в отношениях с федеральным Центром субъекты Российской Федерации (ч. 4 ст. 5 Конституции России) приобретали различный Казаков А.И. Каких поправок требуют законопроекты о реформе региональной и местной власти // Российская Федерация сегодня. 2003. № 6. С. 34.

См.: Осипян С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки. 2002. № 6. С. 45.

объем полномочий в сфере совместного ведения, получали особые привилегии, что в известной мере способствовало индивидуализации статуса этих субъектов Федерации1.

В начале 2000-х гг. практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий федеральным Центром признана неэффективной и негативно влияющей на развитие отечественного федерализма, и к концу 2005 г. (к моменту утраты силы не расторгнутых договоров) фактически была прекращена.

На сегодняшний день необходимость в договорном способе разграничения властных полномочий, по нашему мнению, полностью исчерпана. На современном этапе развития федеративных отношений разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти осуществляется посредством федерального закона.

Таким образом, полагаем, что, получившая широкое распространение в начале 1990-х гг. в России, практика разграничения предметов ведения и полномочий посредством заключения с субъектами Федерации индивидуальных внутрифедеративных договоров негативно повлияла на состояние конституционной законности, поскольку большинство из них противоречило положениям Конституции России и федеральному законодательству; усилила федеративную асимметрию между регионами, предоставив отдельным из них достаточно широкий круг полномочий.

Возвращаясь к вопросу о пределах законодательного регулирования в сфере совместного ведения федерального Центра, следует сказать, что в случае необходимости Российская Федерация, как носитель всей полноты государственной власти, имеет неограниченные возможности по законодательному разграничению полномочий как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Подобного мнения придерживается ученый-государствовед Т.Я. Хабриева2. Исследователи В. Кирпичников и Б. Баргаджия также считают, что «конституционные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по правовому регулированию общественных отношений настолько широки, что позволяют законодательно урегулировать практически любой вопрос»3.

Об отрицательном воздействии внутрифедеративных договоров высказываются многие исследователи. Например, Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 103–105; Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского федерализма / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 82–85; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 137 и др.

См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003 С. 123.

Кирпичников В., Баргаджия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. № 1.

С. 23.

Следует также отметить, что некоторые федеральные законы, принятые в сфере совместного ведения, часто полностью исчерпывают регулируемый вопрос, не оставляя региональному законодателю возможности для реализации его конституционных полномочий по законодательному регулированию вопросов, относящихся к совместному ведению. Такая практика, по нашему мнению, не противоречит установленной ч. 2 ст. 76 Конституции России модели, поскольку первенство и приоритет конституционной нормой отданы федеральному закону, а роль регионального нормативного правового акта вторична.

Что касается степени и глубины федерального регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, в юридической науке превалирует мнение, что при осуществлении такого регулирования федеральный законодатель обязан руководствоваться «принципом «разумной сдержанности», в соответствии с которым он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Российской Федерации»1.

Верным, на наш взгляд, является позиция В.А. Черепанова, считающего, что разграничение законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения должно основываться на принципах достаточной необходимости, рамочности федерального законодательного регулирования, а также сотрудничества Федерации и ее субъектов при реализации совместной законодательной компетенции2.

Рассуждая об ореоле законотворчества федерального Центра в сфере совместного ведения, О.И. Краснова считает необходимым установить пределы такого законодательного регулирования. По ее мнению это обеспечит реализацию субъектами Федерации гарантированной им ст. 73 Конституции России «всей полноты государственной власти» вне полномочий Федерации по предметам совместного ведения, т.е. в пределах собственных полномочий, предоставленных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы на сегодняшний день, по мнению ученого, не обеспечивают субъектам Федерации возможность осуществлять правовое регулирование даже по вопросам их собственных полномочий, что не способствует укреплению федерализма и в целом повышению эффективности государственного управления в стране3.

Несмотря на приведенные О.И. Красновой доводы, согласиться с ее позицией нельзя. С нашей точки зрения, «либерализация» законотворческой Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. С. 124.

Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 269–302.

См.: Краснова О.И. Указ. соч. С. 57.

позиции федерального Центра может вернуть ситуацию с разграничением предметов ведения и полномочий, включая возможность субъектов Федерации осуществлять «самостоятельное» правовое регулирование вопросов совместного ведения, в период зарождения федеративных отношений (к началу 1990-х гг.), сведя все достигнутые в ходе федеративной реформы результаты «на нет».

В поддержку нашей позиции следует привести мнение авторитетного государствоведа В.Е. Чиркина, утверждающего, что «сфера совместного ведения не требует однозначного компетенционного раздела между органами государственной власти. Попытки постоянно разграничивать предметы совместного ведения путем принятия все новых и новых законов бесперспективны. Предметы совместного ведения, прежде всего, это совместные полномочия, которые реализуются совместными усилиями при сотрудничестве Федерации и ее субъектов»1.

С учетом изложенного полагаем, что Федерация, реализуя приобретенное право осуществлять нормативное регулирование в сфере совместного ведения, обозначит основные направления для развития регионального законодательства или издаст правовые предписания, имеющие непосредственное действие. При этом федеральный законодатель вправе обязать субъект Федерации принять конкретный законодательный акт или разрешить ему принятие собственного нормативного акта. Уточнение границ регионального нормативно-правового регулирования осуществляется в процессе издания федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции Российской Федерации.

Не менее проблемной, как отмечалось выше, является ситуация, когда по предметам совместного ведения отсутствует федеральный закон. Общественные отношения в таком случае могут регулироваться региональным законодательством2, т.е. в порядке так называемого «опережающего» нормотворчества субъектов Федерации3.

Право осуществлять опережающее (до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения предосЧиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 11.

Этот вопрос являлся предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который легализовал указанное право субъектов Федерации в своем постановлении от 01.02.1996 по делу «О проверке конституционности ряда положений устава – Основного закона Читинской области» // Вестник Конституционного Суда РФ.

1996. № 1.

В зарубежных федерациях, например, ФРГ, Австрии, применяется термин «конкурирующей» компетенции, имеющей несколько иную юридическую категорию, нежели предметы совместного ведения. «Конкурирующая» компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом.

тавлено субъектам Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ. Вместе с тем, здесь на субъекты Российской Федерации возлагается обязанность по приведению в течение трех месяцев после принятия отраслевого федерального закона нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствии с ним. Однако соблюдение установленного законом «срока приведения» остается на «совести» регионального парламента; проверочный механизм законом не «прописан». В этих случаях основная нагрузка по организации и проведению соответствующих проверок ложится на органы российской прокуратуры и юстиции.

В этой связи рекомендуется использовать потенциал именно органов прокуратуры, осуществляющих в рамках предоставленных полномочий надзор за соблюдением конституционной законности и одновременно обладающих необходимым набором мер процессуального принуждения в виде актов реагирования. Внимание прокуроров, при этом, целесообразно сконцентрировать на строгом соблюдении региональными органами государственной власти установленных федеральным законодательством требований по оперативному принятию предусмотренных специальных нормативных правовых актов и по своевременному приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Законодательные нормы, предоставляющие региональным законодателям осуществлять опережающее правовое регулирование в сфере совместного ведения, нашли свое развитие в конституциях (уставах) некоторых субъектов Федерации. Например, в ст. 79 Конституции Республики Алтай установлено, что «до принятия по предметам совместного ведения Республики Алтай и Российской Федерации Республика Алтай вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним». Аналогичные положения содержатся в Конституции Чувашской Республики (ч. 2 ст. 62), уставах Камчатского (ч. 4 ст. 7), Красноярского (ч. 6 ст. 19) краев, Иркутской (ч. 4 ст. 10), Самарской (ст. 18) областей.

Следует заметить, что возможности субъектов Федерации по опережающему нормотворчеству потенциально ограниченны во времени, поскольку в любой момент может быть принят федеральный закон, которым будет ликвидирован пробел, либо закрепленные законами отдельных субъектов Российской Федерации полномочия будут отнесены к ведению федеральных органов власти. Фактически первичное и дополнительное законодательное регулирование со стороны субъектов Российской Федерации находится под постоянной угрозой нейтрализации1.

Региональное правовое регулирование получило развитие в п. 5 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, предоставившей законодательным оргаАничкин Е.С. Указ. соч. С. 313.

нам субъектов Федерации право дополнять перечень переданных Федерацией для реализации (за собственный счет) полномочий по предметам совместного ведения путем принятия собственных законов в двух случаях:

до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, неурегулированных федеральными законами. Таким образом, указанная законодательная норма позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять первичное (опережающее) и дополнительное законодательное регулирование.

Ситуация по опережающему правотворчеству субъектов Федерации, по нашему мнению, вопреки позиции отдельных исследователей1, не может рассматриваться необходимой и целесообразной, поскольку не совсем вписывается в установленную ч. 2 ст. 76 Конституции России модель, предусматривающую по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и лишь «в соответствии с ними» законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

На наш взгляд эта ситуация вынужденная и обусловлена медлительностью федерального законодателя, а также социально-экономическими, политическими и рядом других факторов. При ближайшем рассмотрении предметов, отнесенных ст. 72 Конституции России к совместному ведению, становится очевидным, что в основном они связаны с вопросами социальной и экономической жизни государства, которые являются основополагающими для любого общества.

Конституция Российской Федерации (ст. 7) провозгласила социальную направленность государства, выражающуюся в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современная Россия стремится соответствовать этому демократическому конституционному принципу, о чем свидетельствуют высокие обязательства государства перед населением в социальной сфере, что, в свою очередь, связано со значительными финансовыми затратами всех уровней бюджетной системы страны. Экономическая сфера, включающая вопросы налогообложения, управления государственной собственностью, а также лесные, водные, земельные запасы и недра, обладающие большой ресурсоемкостью и способностью пополнять доходную часть бюджета, также имеет немаловажное значение для государства.

Названные сферы, играющие существенную роль в экономике России, тесно взаимодействуют с политической системой общества, поскольку регулирование финансовых потоков зачастую связано с принятием полиНапример, Бочарникова М.А. Tpудoвoe законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998.

№ 12. С. 48; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997.

№ 1. С. 79.

тических решений как на уровне законодательной, так и исполнительной власти. Обозначенная взаимосвязь двух ветвей власти, отстаивание отдельными политическим партиями интересов определенных корпораций и функционеров приводит к замедлению законодательного процесса относительно конкретных федеральных законов, регулирующих общественные отношения в названных сферах. В качестве примера можно привести Земельный, Лесной, Водный кодексы Российской Федерации, которые рассматривались в парламенте в течение нескольких лет. До настоящего времени законодателями не принят федеральный закон о недрах, регулирующий отношения в сфере добычи полезных ископаемых, углеводородного сырья, включая вопросы лицензирования такой деятельности, распределения участков недр и др.

Возвращаясь к проблеме опережающего регионального правотворчества повторим, что такое положение вещей не может быть целесообразным в условиях стабильного развития государства, поскольку порождает, в том числе и проблемы, связанные с последующим приведением законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Схожее мнение высказывает М.Ф. Казанцев, утверждающий, что опережение региональным законодателем федерального, помимо несогласованности и других негативных последствий, связанных с дублированием, порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать первоначально принятые региональные законы относительно впоследствии вступившего в силу федерального закона1.

К аналогичным выводам пришел Р.В. Енгибарян, считающий, что «субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, т.к. впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе»2.

Таким образом, по вопросам совместного ведения федеральный Центр должен осуществлять опережающее законодательное регулирование, что позволит избежать проблем, связанных с региональным нормотворСм.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 40. Данной позиции придерживаются также: Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003.

С. 82; Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6. С. 76–84.

Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 306. По нашему мнению, автор, указывая на «серьезные политические коллизии в регионе», подразумевает негативные последствия, в том числе политические выступления, могущие наступить в результате отмены или изменения регионального законодательного акта, в частности, в социальной сфере, в связи с принятием федерального закона.

чеством в отсутствие федерального закона. В последующем принятый федеральный закон станет причиной приведения в соответствие с ним законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Такая ситуация многократно усложняет правоприменение и требует восстановления нарушенных прав участников отношений, претерпевших определенные негативные последствия от применения региональных нормативных правовых актов.

Вышеизложенное показывает, что соотношение федерального и регионального законодательного регулирования в сфере совместного ведения проявляется в настоящее время вариативно.

Полагаем возможным выделить три варианта соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации:

1) детализированные федеральные законы, подробно регламентирующие общественные отношения в конкретной сфере, фактически лишают регионального законодателя поля для правового регулирования, в связи с чем последние либо совсем не регулируют зарезервированные федеральным законодателем аспекты, либо регулируют их посредством копирования федеральных норм;

2) рамочные федеральные законы порождают производные от них законы субъектов Российской Федерации, которые развивают федеральные нормы путем осуществления конкретизирующего и дополнительного регулирования;

3) отсутствие федерального законодательного регулирования по конкретным вопросам совместного ведения обусловливает появление самостоятельных законов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых в порядке первичного (опережающего) правового регулирования.

Разумеется, что первый и последний варианты в целом негативным образом влияют на правовое регулирование совместных предметов ведения и полномочий, поскольку в первом случае блокируют региональное законотворчество, в последнем – предоставляют регионам «временную» свободу нормотворчества, которая в любой момент может быть полностью «отнята».

Поэтому приемлемым для регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, способом на данном этапе развития федеративных отношений является второй вариант модели, который предусматривает принятие рамочных федеральных законов по всем находящимся в совместном ведении предметам, которые с учетом особенной и потребностей субъекта Федерации получат развитие в региональном законодательстве. Это единственный полностью соотносящийся с положениями ч. 2 ст. 76 Конституции России способ правового регулирования предметов совместного ведения. За реализацию данной модели высказываются и другие конституционалисты1.

В данном случае речь идет о разработке и принятии федеральным законодателем по перечисленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации предметам ведения федеральных законов или кодексов, которые носили бы рамочный характер и устанавливали бы основы правового регулирования, в пределах которых органы государственной власти субъектов Федерации осуществляли бы собственное правовое регулирование.

Необходимо отметить, что рамочное правовое регулирование со стороны федерального законодателя в отношении некоторых предметов совместного ведения отчасти уже реализовано: Земельный, Водный кодексы Российской Федерации, Закон «О недрах» (п. «в» ч. 1 ст. 72); федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (п. «д» ч. 1 ст. 72) и др.

Предложения о целесообразности издания федеральных законов по предметам совместного ведения в виде основ законодательства, включая внесение поправок в Конституцию России, неоднократно высказывались многими видными российскими учеными2.

«Изданием основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, закрепляющих общие принципы разграничения полномочий по каждому предмету совместного ведения, указанному в статье 72 Конституции Российской Федерации, – отмечает М.С. Саликов, – решалась бы главная задача, представляющая сегодня наиболее острой проблемой в системе федеративных отношений, а именно – определение границ федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»3.

См., например, Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1;

Краснова О.И. Указ. соч. С. 57–58.

См., например: Васильев В.В. Конституция: изменять или «преобразовывать»? // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14; Гаджиев А.Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. 2000. № 1. С. 79; Саликов М.С. Проблемы правового регулирования федеральных отношений // Проблемы науки конституционного права / под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 203–205; Чертков А.Н. Объем и структура сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в России и за рубежом // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 2–3. С. 18–21.

Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург,

1998. С. 490.

Вместе с тем, М.А. Митюков, исследуя проблемы федерализма и организации региональной государственной власти с позиций Конституционного Суда Российской Федерации, пришел к следующему выводу: «Когда федеральный законодатель устанавливает основы отрасли права либо отдельного правового института, то изъятия из них не могут быть введены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. На плечи регионального законодателя возлагается лишь развитие и конкретизация этих основ»1.

Несколько иной вариант решения рассматриваемой проблемы предложил А.Н. Артамонов, полагающий, что сейчас в России накопился достаточный опыт и нормативный материал, который возможно обобщить и создать некий единый нормативный правовой акт, способный обеспечить последовательное урегулирование общественных отношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий, исключив из российского законодательства неурегулированные вопросы и коллизии, сохранив при этом дух Конституции Российской Федерации. Выполнить эту задачу, с точки зрения исследователя, способен кодифицированный акт2.

В каждом из представленных выше предложений о способах реформирования конституционно-правового регулирования предметов совместного ведения имеется свое рациональное зерно, однако единственным объединяющим всех вышеприведенных исследователей является вывод о необходимости существенных изменений в этом вопросе, в первую очередь со стороны федерального законодателя.

По нашему мнению, такую корректировку можно осуществить на уровне федерального законодательства без вторжения в действующую конституционную модель разграничения посредством принятия рамочных федеральных законов по всем находящимся в совместном ведении предметам (ст. 72 Конституции России), которые с учетом особенной и потребностей субъекта Федерации получили бы дальнейшее развитие уже в региональном законодательстве3.

Полагаем, что в данном случае, во-первых, будет сохранена предусмотренная ч. 2 ст. 76 Конституции России модель правового регулирования в сфере совместного ведения; во-вторых, в правовом поле будет установлена четкая граница между федеральным и региональным нормотворМитюков М.А. Проблемы федерализма и организации региональной государственной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного суда РФ. 1997. № 2. С. 40.

Артамонов А.Н. Новые формы российской государственности: задачи, решения, перспективы (насущная необходимость внедрения федерального кодекса, регламентирующего все отношения между Российской Федерации и ее субъектами, крайне назрела) // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9.

См.: Приложения 4, 5.

чеством; в-третьих, будут учтены права и интересы субъектов Федерации, которые смогут реализовать право на нормативное регулирование в данной сфере ведения и учесть при этом потребности и особенности региона.

Рассматривая данную проблему, не следует забывать и об организационных мерах, направленных на совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий. По нашему мнению, развитию законодательства в сфере разграничения полномочий будет способствовать более активная методическая поддержка органов государственной власти субъектов Федерации со стороны федерального Центра. Особенно это касается методического обеспечения реализации передаваемых полномочий федеральными органами исполнительной власти путем проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных служащих. Полагаем, что пакет программ методического обеспечения деятельности региональных органов власти в связи с вновь передаваемыми полномочиями должен готовиться параллельно с соответствующим законопроектом о перераспределении таких полномочий1.

Дополнительным предложением, носящим организационный характер, является рекомендация органам государственной власти субъектов Федерации с целью осуществления комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий шире использовать возможности и потенциал аппаратов своих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

В рамках предоставленных полномочий аппаратам названных региональных органов во взаимосвязи с органами прокуратуры субъекта Федерации, территориальными управлениями Министерства юстиции России необходимо осуществлять: правовой мониторинг принимаемых нормативных правовых актов, в том числе на предмет их соответствия федеральному законодательству; правовую и антикоррупционную экспертизу региональных законопроектов; межрегиональный сравнительный анализ законодательных актов, в том числе конституций (уставов) субъектов Федерации; взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти других субъектов Федерации с целью обмена опытом в сфере регионального нормотворчества; подготовку докладов о состоянии законодательств в регионе и выработку концепции развития регионального законодательства на основе обобщения результатов законотворческой деятельности и сложившейся в регионе практики. Это позволит усовершенствовать отечественную систему разграничения предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации См.: Постников А.Е., Андриченко Л.В., Васильев В.И., Колосова Н.М. и др.

Концепции развития конституционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 138.

и ее субъектов, что приведет к повышению эффективности исполнения обоими уровнями государственной власти закрепленных полномочий.

Несмотря на отсутствие правовой регламентации на федеральном уровне, не меньше вопросов и проблем вызывают предметы ведения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации.

§ 2.3. Проблемность идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации Актуальной и недостаточно исследованной с точки зрения конституционно-правовой науки остается процесс определения и юридического закрепления гарантированных ст. 73 Конституции России собственных предметов ведения субъектов Федерации1.

Проведенные исследования выявили отсутствие такого перечня на федеральном уровне (разумеется, носившего бы рекомендательный характер), что выразилось в различиях подходов и способов закрепления региональными законодателями собственных предметов ведения и полномочий, а также их конституционного регулирования.

Более того, до настоящего времени перечень собственных предметов ведения не сформирован и юридически не закреплен в конституциях и уставах трети субъектов Российской Федерации. Зачастую эти вопросы рассредоточены по нормам конституций (уставов), основные из которых находят отражение в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, в конституциях (уставах) 55 субъектов Федерации отсутствуют положения о региональном законотворчестве в сфере собственных полномочий.

Причиной этому, как представляется, стала несбалансированность государственной политики по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти, которая выражена в нестабильности федерального законодательства в данной сфере. Так, тексты основных Федеральных законов № 184-ФЗ, № 95-ФЗ, № 122-ФЗ, которыми осуществляется законодательное разграничение полномочий между уровнями государственной власти, нестабильны, в них часто (иногда несколько раз в Следует отметить, что в рамках настоящего параграфа исследуются предметы ведения субъектов Российской Федерации и полномочия по ним, которые необоснованно некоторыми учеными, в частности, М.В. Глигич-Золотаревой, отождествляются с «собственными» полномочиями регионов, перечисленными в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые, несмотря на передачу их для исполнения субъектам Федерации, остаются, исходя из смысла указанной законодательной нормы, в совместном ведении.

год) вносятся изменения, нередко перераспределяющие ранее закрепленные полномочия и вводящие новых.

Другой причиной служит отсутствие пределов федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что в рамках административной реформы не позволяет субъектам Федерации правильно идентифицировать полномочие как совместное («делегированное», «добровольное» и др.) или собственное.

Еще одна причина кроется в том, что многие субъекты Федерации были ориентированы на исполнение федеральных законов, изданных в пределах совместных полномочий, а исключительные полномочия субъектов оказались не вполне востребованными1. Е.В. Першин, М.В. ГлигичЗолотарева считают, что «перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ игнорируется федеральным законодателем»2.

По мнению И.Г. Горбачева, ст. 73 Конституции России требует «ограничительного толкования», поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения региональная власть не включает многие полномочия, поэтому «говорить о всей полноте власти по предметам исключительного ведения субъектов федерации не приходится»3.

Полагаем, что имеющаяся неопределенность конституционных формулировок относительно исключительных предметов ведения субъектов Федерации, не дающая конкретного их перечня, не позволяет делать вывод об их отсутствии. Более того, в развитие ст. 73 Конституции России субъектами Федерации в большинстве своем реализовано право закрепления исключительных предметов ведения и их собственного правового регулирования.

Помимо указания на недостатки конституционно-правового регулирования института предметов ведения субъектов Федерации в российской юридической науке данный вопрос предметно не изучен, в отечественной школе конституционного права специальные (узконаучные) исследования отсутствуют. Обозначенная проблематика фрагментарно затрагивается в научных трудах некоторых конституционалистов, исследующих вопросы См.: Миронов Д.Н. Российский федерализм: сегодня и завтра // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Национальногосударственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 127.

Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.

Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционнодоговорная база разграничения предметов ведения и полномочий СПб., 2000. С. 96.

развития федеративных отношений, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти1.

Вместе с тем, вопрос самостоятельного правового регулирования предметов ведения субъектов Федерации и полномочий их органов государственной власти является одним из проблемных вопросов «компетенционной самостоятельности» субъектов Российской Федерации, от правильного решения которого зависит эффективность проводимой административной реформы по предметному разграничению между уровнями государственной власти полномочий в конкретных сферах общественных отношений2.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации – это те вопросы, которые не отнесены закрепленными в ст. 71 и 72 Конституции России к двум другим группам предметов ведения. В силу положений ст. 73, 76 (ч.

4) Конституции России сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса: что должно относиться к ведению субъектов Федерации с использованием «остаточного» принципа. В российской конституционной модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации, т.е. относится все то, что не отнесено к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению. Такой подход, с нашей точки зрения, наиболее полно отвечает интересам субъектов Федерации, поскольку дает им определенную свободу и выбор правового закрепления и реализации отдельных (актуальных для конкретного региона с учетом его специфики) сфер общественной жизни.

С позиции И.А. Конюховой «принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепленного за Федерацией, … свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма»3. Похожее мнение по этому поводу высказано В.Е. Чиркиным, утверждающим, что отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, т.к. позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению4.

К их числу, помимо вышеуказанных, можно отнести Аничкина Е.С., Волкову Л.П., Герасимова В.М., Краснову О.И., Конюхову (Умнову) И.А., Лысенко В.Н., Маликова М.Ф., Раянова Ф.М., Саликова М.С., Цалиева А.М., Шорникова А.Г. и др.

См.: Краснова О.И. Указ. соч. С. 57; Раянов Ф.М. Собственное право субъекта Федерации – основной признак федеративности государства. // Экономика и управление. 2008. № 5. С. 32.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 494.

См.: Чиркин Е.В. Основы конституционного права. М., 1996. С. 129.

Отечественная формула – «все что не находится в ведении Федерации и совместном ведении, принадлежит субъектам Федерации» – достаточно прогрессивна и демократична. При этом не должна исключаться вероятность того, что предоставленная регионам «свобода» при отсутствии достаточного опыта строительства федеративных отношений может привести либо к излишней «самостоятельности» при выборе и закреплении полномочий, приводящей к «вседозволенности», либо к полной стагнации и ступору в развитии взаимоотношений между уровнями власти.

Отчасти первый вариант в начале 1990-х гг. был реализован отдельными национальными республиками, входящими в состав Российской Федерации, в том числе в рамках договоров о разграничения предметов ведения и полномочий. Например, Башкортостан, Бурятия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и ряд других республик признавали формирование отношений с федеральным Центром исключительно на основе делегирования полномочий внизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик. Конституция Республики Тыва содержало право последней на сецессию.

Возвращаясь к рассмотрению проблематики собственных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, нужно отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые региональными органами государственной власти по предметам собственного ведения, устанавливаются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Похожие работы:

«ПРОГРАММА "МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО", IV КУРС МП ФАКУЛЬТЕТАМГИМО (У) МИД РФ КАФЕДРА МЧиГП КУРС "МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО" ПЕРЕЧЕНЬ ЛЕКЦИЙ И СЕМИНАРОВ: МЧП — IV КУРС, МП ФАКУЛЬТЕТ МГИМО (У) МИД РФ ЛЕКЦИИ ВО 2 СЕМЕСТРЕ УЧЕБНОГО 2013—2014 года ДАТА НАЗ...»

«ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ГЛАВНОЕ АРХИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ "МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ АРХИВНЫЙ ЦЕНТР" КРАТКИЙ СПРАВОЧНИК ПО ФОНДА...»

«Фиошин Александр Владимирович ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИПОТЕКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридиче...»

«1 Оглавление Введение. Раздел 1. Нормативно-правовая база организации деятельности учреждений социального обслуживания.1.1. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 2017 годы.1.2...»

«1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА 1.1. МЕСТО ДИСЦИПЛИНЫ В СТРУКТУРЕ ООП Дисциплина "Гражданское и торговое право зарубежных стран" входит в раздел дисциплин по выбору аспиранта образовательной составляющей основной профессиональной...»

«Виктор Милан Уолтон Симонс Льюис Шинер Уолтер Йон Уильямс Джон Дж. Миллер Джордж Р. Р. Мартин Стивен Лей Мелинда М. Снодграсс Джокертаунская комбинация Серия "Дикие карты", книга 9 Текст предоставлен правообладателем. http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=9...»

«А. С. Кузьмин, А. М. Хлус СБОРНИК ЗАДАЧ ПО КРИМИНАЛИСТИКЕ Пособие для студентов вузов Минск "ТетраСистемс" УДК 343.98(076.1)(075.8) ББК 67.52я73 К89 А в т о р ы: старший преподаватель кафедры криминалистики юридического факультета Белорусского...»

«Ох уж эти мне сказочники! Нет чтобы написать что-нибудь полезное, приятное, усладительное, а то всю подноготную в земле вырывают!. Вот уж запретил бы им писать! Ну, на что это похоже: читаешь. невольно задумываешься, — а там всякая дребедень и пойдет в голову; право бы, запретил им писать; тактаки просто вовсе бы запретил. Кн. В. Ф. Одоевский Апр...»

«АННОТАЦИЯ ПРИМЕРНОЙ ОСНОВНОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ СПО 030912 "Право организации социального обеспечения" (100 листов) Общие положения Федеральный государственны...»

«Тема: “Договоры подряда и их виды” ЛИТЕРАТУРА.1. Конституция РФ.2. ГК РФ. 3. “ Основы гражданского законодательства СССР и республик” от 31 мая 1991 г.4. Учебник “Советское гражданское право”. Изд. “Юридическая литература” 1987 г. под редакцией Рязанцева В.А.5. Учебник “Сове...»

«Абдулгамидова Д.А. Фонд оценочных средств по дисциплине "Трудовое право" для направления подготовки "Юриспруденция", профиль "Уголовное право" 3 курс/ под редакцией Абдулгамидовой Д А.– Махачкала:Типография ДГИНХ, 2011, 104 с. Фонд оценочных средств по дисциплине "Трудовое право" включает все виды оценочных с...»

«И.Б. Новицкий РИМСКОЕ ПРАВО Учебник Москва Волтерс Клувер 2009 УДК 340(075.8) УДК 347(37)(07) ББК 67.3(0)323я73 ББК Н73 67.3(0)323я7 Н73 Автор Новицкий Иван Борисович, доктор юридических наук, профессор Сведения об авторе: Новицкий Иван Борисович —профессор...»

«Протокол Тендерного комитета ОАО "КРСК" по вскрытию конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе на право заключения договора добровольного медицинского страхования работников ОАО "КРСК" 30 июля 2013 г № 15 Кворум для принятия решений имеется.1. Заказчик Открытое акционерное общество "Корпорация развития Северного Кавказа"...»

«Джагарян Армен Арменович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право А...»

«Выступление председателя территориальной избирательной комиссии муниципального района Туймазинский район Г.М. Алчинова на информационно-методическом семинаре председателей территориальных избирательных комиссий на базе территориальной избирательной комиссии МР Туймазинский райо...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ "САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ Н.Г.ЧЕРНЫШЕВСКОГО" Кафед...»

«www.auctionvestnik.ru № 341 (05.291) пятница, 12 мая 2017 г. СЕГОДНЯ В НОМЕРЕ Использование сведений из Единого реестра субъектов малого Вопрос юристу и среднего предпринимательства На вопросы из редакционной почты отвечает доктор юридических наук, при осуществлении закупок ведущий научный сотрудник в соответствии со...»

«Наталия Борисовна Правдина Большая книга счастливой судьбы Серия "Лучшие практики от Мастера Счастливой жизни (АСТ)" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=9153204 Большая книга счастливой судьбы / Наталья Правдина.: АСТ; Москва; 2015 ISBN 978-5-17-085657-2 Аннотация Начните работать с этой книгой...»

«Рабочая программа учебной дисциплины разработана на основе примерной программы,согласованной департаментом локомотивного хозяйства ОАО "РЖД" и утвержденной Департаментом управления персоналом ОАО "РЖД". Содержание программы реализуется в процессе освоения слуш...»

«ББ К 26.303 В 35 УДК 549.08 Вертушков Г. Н., Авдонин В. Н. В 35 Т аблицы д л я определения м инералов по ф изическим и химическим свойствам : С правочник.— 2-е изд., перераб. и доп.— М.: Н ед ра, 1992.— 489 с.: ил. 15 ВЫ 5-247-02245-9 В сп...»

«В. А. Кузьмин, Н. В. Соколов. Саудовская Аравия и Иран в йеменском конфликте 139 9. Monaco F., De Zan T. (2015) Italia e Nato: quale difesa? // Documenti IAI № 26 (2015), Roma [Electronic re...»










 
2017 www.book.lib-i.ru - «Бесплатная электронная библиотека - электронные ресурсы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.