WWW.BOOK.LIB-I.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Электронные ресурсы
 
s

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тух ...»

-- [ Страница 1 ] --

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин

СОВРЕМЕННЫЙ

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:

ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА

С ЕГО СУБЪЕКТАМИ

(конституционно-правовые аспекты)

Москва

ББК 67.99(2)

Е15

Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А.

Е15 Современный российский федерализм: отношения Центра с его субъектами: (конституционно-правовые аспекты). Монография. М.: Международный юридический институт, 2011. – 248 с.

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом МЮИ.

Протокол № 43 от 14 декабря 2011 г.

Рецензенты:

Исаков В.Б. – заведующий кафедрой Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», д.ю.н., профессор;

Саломаткин А.С. – руководитель аппарата Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам правовой и судебной реформ, д.ю.н., профессор.

В монографии рассмотрены актуальные конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации со своими субъектами, разграничения предметов ведения и полномочий между ними; рассматривается негативное влияние договорного федерализма на практику федеративных отношений. Авторами определена роль органов российской прокуратуры и юстиции в укреплении конституционной законности, в том числе связанной с распределением властных полномочий между различными уровнями государственной власти.

Монография предназначена для депутатов, судей, прокуроров, работников органов юстиции, сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления, научных работников, преподавателей, а также студентов и аспирантов юридических вузов, всех, кто интересуется проблемами современного российского федерализма.

ISBN 978-5-902416-47-0 © Международный юридический институт, 2011 © Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А., 2011 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации

§ 1.1. Становление института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации

§ 1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах

§ 1.3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации

§ 1.4. Роль органов прокуратуры в становлении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

ГЛАВА 2. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

§ 2.1. Пробельность и противоречивость отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий

§ 2.2. Проблемы конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов

§ 2.3. Проблемность идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации

§ 2.4. Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ





Законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации

Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации

Монографии, учебники, пособия

Диссертации и авторефераты диссертаций

Научные статьи

Приложение 1 Примерный перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации (собственные полномочия субъектов Российской Федерации)

Приложение 2 Сведения о закреплении в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации предметов ведения и полномочий различных уровней государственной власти

Приложение 3 Сведения о состоянии конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти на региональном уровне

Приложение 4 Проект Федерального закона «О разграничении государственной собственности на движимое и недвижимое имущество»

Приложение 5 Проект Федерального закона «О разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере земельного законодательства»

ВВЕДЕНИЕ Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в федеративном государстве является ключевым вопросом государственного строительства, от правового регулирования и правильной реализации которого во многом зависит и эффективность механизма взаимодействия обозначенных уровней государственной власти. Эта проблема особенно актуальна для Российской Федерации.

В первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Д.А. Медведев в качестве одной из первоочередных задач, стоящих перед российским обществом, выделил достижение «оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами… Здесь проведена …огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения»1.

Современное состояние федеративных отношений свидетельствует о том, что вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами нуждаются в комплексном научно-правовом исследовании и выработке практических предложений, нацеленных на сохранение и укрепление федерации и целостности Российского государства.

Общеизвестно, что практически в любой стране, взявшей за основу государственного устройства федерализм, имеются определенные сложности во взаимоотношениях между федеральным Центром и субъектами Федерации, поскольку такие проблемы заложены самой природой федерализма, объединяющей в себе несколько разнородных государственных образований.

Федеративное устройство России, обусловленное рядом исторических, географических, социально-экономических, национальных, религиозных и иных этнодемографических факторов, несет в себе наиболее приемлемую с точки зрения эффективности управления огромным государством форму устройства. Согласно ст. 5 Конституции России разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации провозглашается в качестве одного из основных принципов федеративного устройства, основанного на государственной целостности страны, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов России.

Вместе с тем, современная история России свидетельствует о том, как в ходе так называемого «парада суверенитетов» отдельные субъекты Федерации, принимая собственные конституции (уставы), включали в них вопросы, отнесенные Конституцией России к полномочиям федерального Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6–12 нояб.

Центра, фактически самостоятельно перераспределяя их в свою пользу и нарушая, тем самым, единство правового пространства страны. Как показывает практика до настоящего времени процесс приведения региональных конституционных (уставных) и законодательных актов в соответствие с Конституцией России и нормами федерального законодательства не завершен.

Помимо этого, несмотря на активную нормотворческую деятельность федеральных законодателей, в России до сих пор не сформирована в целостном виде нормативно-правовая основа, способная разрешить проблемы, существующие в сфере федеративных отношений, прежде всего при разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

В развитие основ такого разграничения, заложенных Конституцией России, федеральным законодателем реализовано разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Вместе с тем, сложившаяся в России практика законодательного распределения властных полномочий вызывает множество справедливых нареканий как от научного юридического сообщества, специализирующегося на проблемах федеративных отношений, так и со стороны правоприменителей, затрудняющихся в реализации сложных и запутанных положений законов и других нормативных правовых актов, действующих в этой сфере.

В этой связи важна состоявшаяся 24 июня 2011 г. встреча Президента России Д.А. Медведева с главами ряда регионов страны, на которой обсуждались вопросы о децентрализации части полномочий, закрепленных за федеральными органами государственной власти, и передаче некоторых из них на региональный уровень. В ходе совещания Президент России вновь заметил, что «самое главное – пробовать и стремиться к тому, чтобы достичь баланса сил, баланса полномочий, позволяющего в лучшей степени помогать решению социально-экономических проблем»1. По итогам совещания созданы две рабочие группы по выработке предложений по перераспределению полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления2.

О децентрализации полномочий, как об одной из задач модернизации страны, Президент России Д.А. Медведев отметил также в очередном ПоСм.: Стенограмма заседания // http://kremlin.ru/transkripts/11732.

См.: Распоряжение Президента России от 27.06.2011 «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // http://kremlin.ru/news/11760.

слании Федеральному Собранию Российской Федерации1. Вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений были обсуждены и на состоявшемся 26 декабря 2011 г. заседании Государственного совета2.

Приведенные обстоятельства подтверждают актуальность и необходимость дальнейшей оптимизации действующей отечественной системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и их органами, направленной на выработку нормативноправовых и практических мер по достижению оптимального баланса отношений между федеральным Центром и его субъектами.

Следует отметить, что существенная роль в решении указанных выше вопросов принадлежит помимо органов российской юстиции, контрольнонадзорных органов, включающих, в частности, Счетную палату Российской Федерации, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, институт уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, региональные конституционные (уставные) суды, играют органы российской прокуратуры, деятельность которых связана с участием посредством мер реагирования в формировании сбалансированных отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку их основной целью является обеспечение верховенства закона, укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства3.

Необходимо отметить, что комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации с анализом региональных конституций и уставов и аналогичной зарубежной практики, с определением роли органов российской прокуратуры в сфере правоотношений между федеральным Центром и его субъектами с целью устранения нарушений конституционной законности с выработкой конкретных правовых и организационных мер в отечественной конституционно-правовой науки до настоящего времени не проводилось. Учитывая изложенное, данное исследование является актуальным и важным с научно-практической точки зрения.

См.: Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // http://news.kremlin.ru/news/14088.

См.: Стенографический отчёт о заседании Государственного совета // http://kremlin.ru/transcripts/14139.

См.: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (далее – Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»).

ГЛАВА 1.

Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации § 1.1. Становление института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации Конституционно-правовая модель современного института разграничения предметов ведения и полномочий является следствием реформ, проводимых в России с начала 90-х гг. ХХ века1, которая сформировалась под влиянием развития федеративных отношений в Российской Федерации, а также общемировых подходов в этой области с учетом российских особенностей.

Наиболее оптимальная, по нашему мнению, периодизация развития российских федеративных отношений, соответственно, и института разграничения предметов ведения и полномочий в период до принятия Конституции России 1993 г. включает в себя три этапа2.

Первый этап охватывает период распада СССР и подписания Декларации о государственном суверенитете. Вторым этапом охвачены принятие Федеративного договора 1992 г. и корректировка положений Конституции РСФСР 1978 г. Принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации обозначен третий этап. Представленная периодизация основана на важных политико-правовых документах, значительно повлиявших на социальноэкономические отношения и являющихся отправными точками для новых ее этапов.

Отечественный федерализм, по мнению некоторых ученых, имеет более глубокие корни. Об этом, например, Н.И. Костомаров. Мысли о федеративном начале древней Руси // Основа. 1861. № 1; Ключевский В.О. Исторические портреты: Деятели исторической мысли. М., 1990; Пестель П.И. Русская правда. СПб., 1906;

Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. – Юрьев, 1912; Петров И.В. Государство и право древней Руси. М., 2003 и др.

Периодизация федеративных отношений рассматривается, например, Конюховой (Умновой) И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 220; Глигич-Золотаревой М.В.

Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3.

Проводимая в России с середины 1990-х гг. конституционная реформа на первом этапе нацеливалась на изменение политической и экономической ситуации. Объявленный курс на децентрализацию власти потребовал совершенно иных подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.

Прежде чем перейти к исследованию вопроса становления отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий рассмотрим период федерализма, существовавшего в Советском Союзе и предшествовавшего современной российской федеративной системе.

Следует отметить, что идея о выделении наций из многонационального государства, создании федерации и национально-территориальной автономии не была первоочередной для Коммунистической партии, которую В.И. Ленин не включил в число программных. Намечая пути решения национального вопроса, В.И. Ленин указывал, что «не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию»1. Таким образом, «о проблеме федерализма применительно к России никто и не думал»2, а большевики в качестве плана устройства демократического государства, выдвинули идею областной автономии, а не федерализма3.

Однако опасность распада страны вынудила большевиков сменить приоритеты. Федерализм перестал отрицаться и признавался как средство решения национального вопроса. В этой связи В.И. Ленин писал: «В исключительных случаях, в целях сплочения пролетариата всех национальностей можно активно выставлять и поддерживать требования, клонящиеся … к замене полного политического единства государства более слабым федеративным единством»4.

История федеративной России отсчитывается с 1918 г., когда III съездом Советов была принята Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа5. Этой декларацией, в дальнейшем ставшей составной частью Конституции РСФСР, Россия провозглашалась государством с федеративной формой устройства. Данные положения нашли развитие в резолюции съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики» и в Конституции РСФСР 1918 г., посвященных, в том числе вопросам федеративного устройства6. Названными документами советы областей, имевших Ленин В.И. О манифесте «Союза армянских социал-демократов» // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 7. М., 1956. С. 105.

Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 46.

Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С. 117.

Ленин В.И. Сочинения: 4-е изд. Т. 6. С. 412.

СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

См.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917–1922). М., 1966.

особый быт и национальный состав, имели право образовывать автономные областные союзы, которые входили в состав РСФСР в качестве ее субъектов.

Несмотря на формальное конституционно-правовое закрепление федеративного устройства РСФСР того времени сложно рассматривать в качестве реальной федерации. Конституцией РСФСР 1918 г. субъектами Федерации признавались только автономные образования (автономные республики и автономные области), однако наличие их в структуре государства не противоречило его унитарному характеру. РСФСР, подобно Российской империи, являло собой унитарное централизованное государство с автономиями, образованными по национальному принципу. Высказанная нами позиция подтверждается мнением М.В. Глигич-Золотаревой, считающей, что под вывеской федерализма в стране была реализована модель автономизации1.

По нашему мнению, провозглашение России федеративным государством не имело соответствующих предпосылок, поскольку исторической формой ее государственного устройства являлся унитаризм имперского типа. В отечественном федерализме начала XX в., в отличие от таких зарубежных федераций как США, Канада, Швейцария, не было ничего от традиционно вкладываемого в содержание не только понятия, но и взаимоотношений между центром и регионами. В этой связи справедливо отмечено П.Н. Кириченко, что это была своеобразная правовая форма политического лозунга объединения всех трудящихся («пролетарии всех стран, соединяйтесь»)2.

Впервые детальное разграничение полномочий между уровнями советской власти в определенной степени было осуществлено в Соглашении, подписанном 20 марта 1919 г. между Центральной советской властью и Башкирским правительством о включении Автономной Башкирской Советской республики в состав РСФСР, а также при вхождении Тувы в 1944 г. в состав РСФСР3.

Так, пунктом V Соглашения с Башкирским правительством на двустороннем уровне впервые осуществлено некоторое разграничение предметов См.: Глигич-Золотарева М.В. Советский федерализм / Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Институт экономики РАН; Центр экономики федеративных отношений; отв. ред. С.Д. Валентей. СПб., 2008. С. 34.

См.: Кириченко П.Н. Развитие федеративной формы государственного устройства в России // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 221.

Об этом Лебедев Н.А. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 78.

ведения, согласно которому «железные дороги, заводы и рудники на территории остаются в непосредственном ведении центральной Советской власти, причем при распределении продуктов местной промышленности запросы и нужды Башкирской Советской Республики удовлетворяются в первую очередь»1.

Отдельными положениями указанного Соглашения закреплялись вопросы, находящиеся в совместном ведении центральной и региональной властей советов: «полное вооружение и содержание отдельной башкирской армии производится на общих основаниях с Красной Армией из общероссийского военного фонда» (п. Х); образуемая отдельная башкирская армия подчиняется общему командованию и управляется согласно положению о Красной Армии (п. IX); для организации советской власти и проведения культурно-просветительских мер в стране РСФСР оказывает всемерную финансовую поддержку Автономной Советской Башкирской Республике (п. XII).

В соответствии с п. XI названного Соглашения «внутренняя охрана и порядок в Автономной Советской Башкирской Республике поддерживается вооруженным пролетариатом республики». Данное полномочие не что иное, как собственное полномочие молодой советской республики.

Следует отметить, что буквально через год постановлением ВЦИКа и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве БАССР», подписанным В.И. Лениным, М.И. Калининым и А.С. Енукидзе в ведение центральных органов РСФСР возвращены комиссариаты иностранных дел, внешней торговли, продовольствия, финансов, Совет народного хозяйства.

Управления почт и телеграфов при народном комиссариате внутренних дел оставались в непосредственном подчинении соответствующих комиссариатов РСФСР. Приведенное свидетельствует об унитаристском подходе Центра к решению вопросов о перераспределении полномочий в свою пользу.

В результате исследования проблем отечественных федеративных договоров А.Н. Лебедев названные договоры (соглашения) причисляет к первым федеративным договорам, т.е. договорам о разграничении полномочий между уровнями государственной власти2. К аналогичному выводу пришел Р.Н. Зиннуров, утверждающий, что Соглашение с Башкирским правительством 1919 г. «стало первым историческим примером договорА.А. Валидов – организатор автономии Башкортостана. У истоков федерализма в России (1917-1920). Документы и материалы. Ч. 2 / сост. Н.М. Хисматуллина, З.Ю. Бурангулова, З.Г. Гатиятуллин. Уфа, 2011. С. 136.

См.: Лебедев Н.А. Указ. соч. С. 78.

ного разграничения полномочий субъектов России и положило начало федерализму в России»1.

Вместе с тем, с высказанными позициями об отождествлении указанных договоров (соглашений) с федеративными договорами, несмотря на наличие в них положений, разграничивающих полномочия между уровнями власти, согласиться в полной мере нельзя, поскольку РСФСР в период их заключения рассматривать как состоявшуюся федеративную республику невозможно.

В дальнейшем согласно Конституции РСФСР 1925 г.2 Россия провозглашалась социалистическим государством рабочих и крестьян, основанном на федерации национальных социалистических республик. Всероссийский Съезд Социалистических Советов был уполномочен на окончательное утверждение конституции автономных советских социалистических республик. К ведению Всероссийского Съезда Социалистических Советов и ВЦИКу относились все вопросы общегосударственного значения, в частности, определения границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР; утверждение их конституций; разрешение возникающих между автономными республиками и другими частями Федерации споров; административное разделение территории РСФСР и др.

Конституция РСФСР 1925 г. в главе 4, посвященной правовому статусу федеративных образований – автономных республик и автономных областей, предусматривала образование ими органов государственной власти, принятие конституций (положений). Вместе с тем, последние представлялись на рассмотрение ВЦИКу и окончательно утверждались Всероссийским съездом советов; решения органов государственной власти автономных республик и автономных областей могли быть отменены и изменены ВЦИКом. Данный порядок говорит не в пользу федерализма.

Линию на «автономизацию» продолжили все последующие конституционные акты советского периода. Порядок разграничения полномочий и «концентрации» основных из них в руках федерального Центра остался неизменным при принятии, например, российских конституций в 1937 и 1978 гг., поскольку конституции (положения) автономных образований строились в полном соответствии с Конституцией РСФСР.

Зиннуров Р.Н. О позициях Центральной Советской власти и Башкирской Республики в вопросах реализации основных положений Соглашения в 1920 г. // Парламентаризм в Башкортостане. История и современность. Кн. 1. Уфа, 2005. С. 80 // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 12–13.

СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

Согласно Конституции РСФСР 1937 г. за пределами, установленными Конституцией СССР, Россия реализовывала государственную власть самостоятельно, формально сохраняя свои суверенные права, включая право на выход из состава СССР. Автономные республики имели собственные конституции, учитывающие их особенности; автономные области – положения, утверждаемые Верховным Советом РСФСР и учитывающие их национальные интересы и особенности.

Положениями Конституции РСФСР 1937 г. в состав РСФСР входило 17 автономных республик, 6 автономных областей и национальных (впоследствии – автономных) округов. «Субъектный» состав РСФСР не был постоянным, поскольку проводимая национальная политика подразумевала коррекцию статуса этнических групп и ареала их проживания1.

Конституция РСФСР 1978 г.2 в части разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти ввела понятия «ведение РСФСР» и «ведение автономной республики». Правда, вопросы, находившиеся в ведении автономных республик, в конституции не устанавливались – был использован, как и в современной России, принцип самостоятельности республик в решении вопросов, находящихся вне предметов ведения СССР и РСФСР.

Рассматривая положения Конституции РСФСР 1978 г., следует обратить внимание на «субъектный» состав Федерации, включавший 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

Правовой статус автономных республик и автономных областей, по сравнению с предыдущим периодом, остался неизменным. Научный интерес вызывает изменившийся статус округов, а также не являющихся субъектами Федерации краев и областей.

Следует отметить, что округа, возникшие в составе Федерации в 1920– 1930-х гг. по национальному принципу, были призваны решать проблемы малочисленных народов (прежде всего их сохранения), и входили в качестве административно-территориальных единиц в состав краев и областей с соответствующим статусом и ограниченными полномочиями. Конституция РСФСР 1978 г. переименовала национальные округа в автономные, придав им новый статус субъектов Федерации, который был более четко очерчен в законе об автономных округах, принятом в 1980 г.3 Например, ликвидация автономной республики Немцев Поволжья, Карачаевской автономной области, Калмыцкой АССР, Чечено-Ингушской автономной республики и др.

Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

См.: Евдокимов В.Б. Становление органов государственной власти в ХантыМансийском автономном округе // Федерализм и децентрализация / коллек. монограф. Екатеринбург, 1998. С. 306–307.

Ограниченный статус имели края и области, образованные по территориальному принципу, которые не являлись субъектами Федерации. Причина, по нашему мнению, заключалась в позиции Центра, считавшего федерацию способом решения исключительно национального вопроса, а поскольку края и области населяло преимущественно русскоязычное население, то считалось, что федеративная форма государственного устройства для них была нецелесообразной. В начале 1990-х гг. путем внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. края и области приобрели статус равноправных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, СССР и РСФСР, входивший в его состав, несмотря на конституционное закрепление их федеративного устройства, фактически являли собой государства с концентрацией власти в руках федерального Центра, что с точки зрения теории государства и права свидетельствует об их унитарной форме государственного устройства. К таким выводам приходит все больший круг отечественных государствоведов1.

Проведенные в рамках настоящей работы исследования показывают, что в течение всего периода развития СССР под лозунгом расширения прав союзных и автономных республик, на деле осуществлялся обратный процесс. Права республик, в том числе и союзных, неуклонно сужались.

Их конституции, как отмечал латвийский профессор А. Плотниекс, отличались от Конституции СССР только обложкой2. Эстонский исследователь Ю. Боярс говорил, что «если бы республиканские законодательные органы имели те же полномочия, что и законодательные органы штатов, наши федеративные отношения были бы в значительно лучшем положении»3.

Итак, поскольку «советский федерализм» носил лишь декларативный характер, в стране не существовало проблем разграничения компетенции по нескольким причинам. Во-первых, в значительной степени централизованная вертикаль государственной власти не позволяла субъектам Федерации выходить за предоставленные им полномочия и установленные рамки.

Во-вторых, конституционным законодательством того периода различалось только два вида полномочий органов государственной власти – в сфере исключительных предметов ведения федерального Центра и исключительных предметов ведения субъектов Федерации, что в значительной степени упрощало их разграничение.

См., например: Болтенкова Л.Ф. Политические амбиции и будущее российского федерализма // От НКВД до федерализма: Сб. избранных трудов. М., 2008.

С. 232; Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративного устройства;

Советский федерализм / Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / отв. ред. С.Д. Валентей. СПб., 2008. С. 249, 43; Кутафин О.Е.

Избранные труды:

в 7 т. Том 5. Российская автономия: монография. М., 2011. С. 3 и др.

См.: Коммунист. 1989. № 6. С. 75.

См.: Коммунист. 1989. № 1. С. 74.

Завершая советский период развития федеративных отношений, следует отметить, что РСФСР – первый отечественный опыт федерализма, называемый советским или социалистическим, несмотря на принятые усилия, оказался нежизнеспособным и трансформировался в истинную федерацию – Российскую Федерацию.

Подобно СССР путем распада прекратили свое существование такие зарубежные социалистические федерации как Чехословакия и Югославия.

Так, Чехословацкая социалистическая республика (ЧССР) по аналогии с республиками Союза ССР и Социалистической Федеративной Республикой Югославия (СФРЮ) являлась федеративным государством, состоящим из Чешской и Словацкой социалистических республик. Падение в 1989 г.

коммунистического режима в ЧССР послужило усилению тенденций политического размежевания и независимости субъектов Федерации, что привело к мирному распаду страны на Чехию и Словакию.

Примерно в эти же годы произошел распад Югославии, которая согласно Конституции 1974 г. состояла из шести социалистических республик и двух автономных социалистических краев. Одной из причин распада стал провал проводимой преемниками лидера коммунистической партии страны Иосипа Броз Тито национальной политики.

В результате гражданской войны от Югославии в конце XX в. отделились четыре союзные республики – Словения, Хорватия, Босния и Герцеговина, Македония. Одновременно с этим на территорию сначала Боснии и Герцеговины, а затем и автономного края Косово были введены миротворческие силы ООН. Тем временем Югославия, в составе которой оставалось две республики (Сербия и Черногория), с выходом из федерации Черногории в июне 2006 г. окончательно прекратила свое существование.

Проведенные нами исследования, в том числе касающиеся зарубежных федераций социалистического лагеря показали, что федеративная форма государственного устройства неэффективна и недолговечна в государствах с жесткой централизацией власти, концентрирующейся в руках, как правило, одной политической силы (партии, лидера). По нашему мнению, федеративная форма устройства эффективна лишь в устойчивых демократических государствах (например, западного типа), где между федеральным Центром и его субъектами возможен диалог и компромисс, особенно при регулировании вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти.

В новых же условиях перед правящей элитой России встала задача не на продолжение курса, избранного в советский период, а на проведение реформирования государственности России на основе принципов федерализма, с использованием мирового опыта построения федеративных отношений в условиях рыночной экономики. Децентрализация государственного управления и налаживание федеративных отношений оказались тесно взаимосвязаны с процессом становления России в качестве федеративного государства.

Одним из первых конституционных документов, закрепивших основы развития новой федеративной России, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая Съездом народных депутатов РСФСР1.

Декларации провозглашала Россию в качестве суверенного демократического правового государства, основанного на сочетании демократических принципов разделения властей и федерализма. Вместе с тем, Декларация ограничивалась лишь подтверждением необходимости расширения прав составных частей РСФСР, что должно было сопровождаться и передачей им части федеральных полномочий.

Характеризуя перераспределения властных полномочий рассматриваемого периода, следует отметить, что политические, экономические и социальные реформы продолжали проводиться «сверху», методами «централизованной разнарядки», нередко без учета региональных особенностей и всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между федеральным Центром и составными частями российского государства того периода стало фактическое установление различий в статусе территорий – составных частей Федерации, в особенности статуса республик в составе России.

Время продемонстрировало ошибки и перекосы советского государственного и национального строительства. В июле – ноябре 1990 г. многими автономными республиками были приняты собственные декларации о государственном суверенитете2, что свидетельствовало об отказе от статуса автономных и провозглашении себя суверенными государствами. В данных документах декларировались договорные отношения с РСФСР. Приведенные в 1990-1991 гг. на их основе конституционные акты автономных республик не согласовывались с положениями действующей Конституции Российской Федерации. Республики формировались как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства. Суверенизация республик в составе России существенно повлияла и на развитие государственности других составных частей Российской Федерации.

Возникла опасность превращения России из крайне централизованного государства в конфедеративное образование, что могло привести к ее распаду. Снова, как и в период зарождения советского государства, остро встала проблема нахождения компромиссного варианта и вновь решением Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

1990. № 2. Ст. 22.

Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990. Например, Декларация «О государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики», принятая 11.10.1990 Верховным Советом БАССР.

проблемы распадающегося Союза как средство восстановления стабильности и создания страны, приспособленного к новому этапу развития российского общества, стало его федеративное устройство.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к подписанию 31 марта 1992 г. Федеративного договора1, который включал в себя три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, участниками которого стали 86 субъектов Российской Федерации. Данные договоры были заключены с суверенными (как указано в названии Договора) республиками в составе Российской Федерации; с краями, областями, городами федерального значения Москва, Санкт-Петербург; с автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации.

Рассматривая роль Федеративного договора2 сегодня, нельзя не признать его подписание началом очередного этапа в развитии российской государственности, главными чертами которого стали: отказ от принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации»; установление самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению федерального Центра; закрепление предметов совместного ведения; установление партнерства в ходе реализации полномочий по предметам совместного ведения. Указанные принципы формирования государственного устройства носили для России революционный характер.

Лишь с подписанием Федеративного договора 1992 г. и последовавшими после этого изменениями Конституции РСФСР конституционное законодательство стало разграничивать предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения и предметы ведения ее субъектов3. Впервые Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации … (Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации – России. М., 1993.

В отечественной науке конституционного права термин «федеративный договор» используется исключительно в отношении Федеративного договора от 31.03.1992. Для обозначения других договоров между федеральными и региональными органами государственной власти в литературе обычно применяются понятия «внутригосударственные» и «внутрифедеративные» договоры.

Аналогичной позиции придерживается Кириченко П.Н. // Указ. соч. Уфа,

2009. С. 222. Однако В. Остром, разделяя наше мнение о начале с момента подписания Федеративного договора важнейшего этапа развития современного российского федерализма, считает, что данный Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма, поскольку не несет учредительного для государства характера // Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993. С. 24–26. Весьма неоднозначной является позиция Д. Тэпса, указывающего в качестве недостатка Федеративного договора на то, что его предметом стало не учреждение государства с федеративной формой Федеративным договором, а затем и действовавшей в тот период Конституцией России, на конституционном уровне была разделена компетенция между федеральными и региональными органами государственной власти.

Советы народных депутатов данных регионов получили право собственного правового регулирования и издания нормативных правовых актов в сфере совместного ведения, правда, в рамках основ законодательства Российской Федерации.

Стало очевидным, что с подписанием Федеративного договора 1992 г. в России сложилась такая модель отношений федерального Центра с его субъектами, не являющимися республиками в ее составе, при которой последним оставалось развиваться только в рамках региона на правах автономного образования.

Подобная ситуация не могла удовлетворять потребностям субъектов Федерации, обладающих таким статусом. В условиях обострения в эти годы социально-экономического кризиса и нестабильности политической ситуации в Центре нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионах.

Другой причиной неудовлетворенности стало несогласие областей, краёв, автономных образований Российской Федерации, являвшихся участниками Федеративного договора, с их неравноправным по сравнению с республиками положением по данному договору. Например, только республики имели право принимать законодательные акты по вопросам, отнесённым к их исключительному ведению или совместной с Центром компетенции.

Главное – республики, в отличие от остальных субъектов Российской Федерации, обладали экономическими, в том числе богатыми природными ресурсами, которыми могли распоряжаться по своему усмотрению.

Анализ законодательства того времени показал, что в целом ряде федеральных законов даже не было упомянуто о правовых актах органов государственной власти субъектов Федерации, не имеющими статус республик, в сфере регулирования социальных и экономических отношений, находящихся в их исключительном или совместном с Федерацией ведении. К числу таковых относились, например, законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, недрах, плате за землю, земельной реформе, собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, приватизации государственных и муниципальных предприятий, приватизации жилищного фонда, инвестициях и инвестиционной деятельности, защите прав потребителей и др. В отличие от республиканских органов государственной власти органы государственной власти других субъектов Федерации фактически были лишены возможности реализации устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 20–21.

значительной части полномочий, предоставленных им Федеративным договором.

Круг предметов совместного ведения Федерации и республик, входящих в ее состав, был значительно шире перечня предметов совместного ведения Федерации и других автономных и территориальных образований.

Вопросы разграничения государственной собственности и нормативное регулирование вопросов интеллектуальной собственности были только в совместном ведении Федерации и республик.

Важно отметить, что заключенный с суверенными республиками Договор о разграничении предметов ведения и полномочий предусматривал исчерпывающий круг предметов совместного Федерации и республик, в то время как Договоры с другими участниками Федеративного договора 1992 г. допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения. Так, республики самостоятельно избирали президентов, формировали региональные парламенты, правительство, учреждали конституционные и верховные суды. Иные же участники Федеративного договора были вынуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике Центра.

Результатом заключения Федеративного договора 1992 г. стала значительной асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных субъектов России – с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа не приобрели статуса равноценного со статусом республик в составе Российской Федерации.

С подписанием Федеративного договора 1992 г. республики приобрели суверенитет. При этом некоторыми республиками данное понятие растолковывалось в пользу неограниченного суверенитета. В связи с этим значительное число республик вне зависимости от положений Конституции Российской Федерации закрепили в своих конституциях собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию фактически в конфедеративное образование.

Реализация Федеративного договора 1992 г. требовала жёсткой политики. Несмотря на то, что в июле 1992 г. Президиумом Верховного Совета Российской Федерации был принят план по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа осуществлена была не полностью. По нашему мнению, схожему с позицией В.М. Платонова, Федеративный договор был мерой своевременной, однако не предусматривал долгосрочного влияния на развитие федеративных отношений в России1.

Причиной тому явилось отсутствие цельной и последовательной законодаСм.: Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами – как принцип российского федерализма. Автореф. диссертации на соискание ученого звания докт. юрид. наук. М., 2010. С. 41.

тельной политики федерального Центра по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора 1992 г. и его инкорпорацией в Конституцию РСФСР 1978 г. Россия не стала полноценной федерацией. Попытка федерального Центра по упорядочению федеративных отношений принесла определенные плоды, но не предотвратила процессы дезинтеграции и распада государственности.

Причиной деформации Федеративного договора 1992 г. стала слабость центральной власти, ибо от установления правовых отношений между Центром и регионами в целом зависела эффективность роли федерального Центра в жизни общества, ее соответствие основным экономическим, политическим, культурным потребностям народов России.

Вместе с тем, не все субъекты Федерации, несмотря на достаточные права на суверенность, предоставляемые Федеративным договором республикам, подписали этот Договор. Такими субъектами Федерации были Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика.

Так, руководством Татарстана 21 марта 1992 г., несмотря на запрет Конституционного Суда Российской Федерации1, проведен референдум, по результатам которого большинство участников референдума одобрили статус республики как суверенного государства, строящего свои отношения с Россией и другими ее субъектами на договорной основе.

Неясным на тот момент оставался конституционно-правовой статус Чечено-Ингушской Республики, которая практически вышла из-под контроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила также Республика Башкортостан. В результате подписания Приложения Башкортостан фактически приобрел особый правовой статус, значительно расширивший его возможности по сравнению с остальными субъектами Федерации, включенными в Федеративный договор.

Согласно Приложению2 Республика Башкортостан признавалась сторонами самостоятельным субъектом обновленной России и участником международных и внешнеэкономических связей; имела собственную законодательную и судебную системы, прокуратуру, адвокатуру и нотариат;

самостоятельно определяла общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этому вопросу с федеральными органами власти; владела, пользовалась и распоряжалась земельными ресурсами, природными богатствами, недрами, являющимися достоянием многонационального народа.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.03.1992 № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР…» // Вестник КС РФ. 1993. № 1. С. 40–52.

См.: Правовая система «Консультант плюс».

В развитие Федеративного договора и Приложения к нему Башкортостаном осуществлено собственное правовое регулирование деятельности органов прокуратуры. Так, в 1993 г. принят закон «О прокуратуре Республики Башкортостан»1, из которого следовало, что прокуратура республики является надзорным органом регионального уровня, действует в рамках Конституции республики, осуществляет взаимодействие с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в рамках договора об основах межгосударственных отношений Башкортостана и России.

Законом регламентированы порядок назначения и подотчетность прокурора республики республиканским органам власти. Например, согласно ст. 11 Закона «прокурор Республики Башкортостан назначается на должность и освобождается от должности Верховным Советом Республики Башкортостан по представлению Председателя Верховного Совета Республики Башкортостан и по согласованию с Генеральным Прокурором Российской Федерации и им подотчетен». Прокуроры городов и районов, межрайонные прокуроры, приравненные к ним специализированные прокуроры, назначались на должность прокурором республики, были ему подчинены и подотчетны (ст. 12).

Несмотря на очевидную противоречивость положений вышеприведенного Закона федеральному законодательству о прокуратуре Российской Федерации, он фактически «укладывался» в рамки подписанного Федеративного договора (Приложения к нему), что позволило ему «просуществовать» до начала широкомасштабной реформы федерального Центра по приведению региональных законов в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством.

Дополнительные требования со стороны участников Федеративного договора 1992 г. устанавливались в подписанных сторонами протоколах к договорам. Неравноправие провоцировало остальных участников Федеративного договора на борьбу за уравнивание в правах с республиками.

Сложившаяся к сентябрю 1993 г. ситуация создала предпосылки нового политического кризиса в сфере федеративных отношений. Стало очевидным, что успех федеративной реформы недостижим без уравнивания в правах субъектов Федерации; придания статуса полноценных субъектов Российской Федерации краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам.

При слабости федеральной власти, неустроенности социальноэкономической жизни, незавершенности процессов территориального обустройства России, нестабильности политической ситуации отдельными См.: Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/9 «О прокуратуре Республики Башкортостан» (утратил силу) // Законы РБ. 1994. Вып. VI. С. 104– 130.

регионами высказывались идеи создания Дальневосточной, Приморской, Уральской республик1.

Очевидным оказалось то, что в условиях продолжающейся дестабилизации федеративных отношений и дезинтеграции прав субъектов Федерации стал неизбежен новый этап конституционной реформы. Надежды на преодоление кризиса возлагались на принятие новой Конституции России, которая должна была «примирить» федеральный Центр с его субъектами, четко разграничить между ними предметы ведения и полномочия.

Конституция России, принятая на референдуме 12 декабря 1993 г., предложила компромисс, сочетающий, с одной стороны, меры по укреплению единства и целостности страны, а с другой – обеспечивающий дальнейшее выравнивание в правах всех субъектов Федерации.

Новизна конституционной модели федерализма с точки зрения обеспечения более централизованной единой системы федеративных отношений заключалась в признании единства государственного суверенитета России и отказе от наименования республик, входящих в ее состав, «суверенными»; в последовательном закреплении принципов верховенства Конституции России и федерального законодательства, конституционного разделения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В Конституции России закреплен приоритет ее норм над положениями Федеративного договора 1992 г. и заключенных с субъектами Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Справедливо утверждение И.Н. Барцица о том, что с принятием Конституции 1993 г. значение Федеративного договора значительно уменьшено2.

Следует поддержать также вывод В.А. Черепанова, полагающего, что с учетом практики государственного строительства Федеративный договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права3.

Необходимо признать, что поставленная при подписании Федеративного договора цель достигнута – единство и целостность обновленного Российского государства сохранены, юридическое разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, несмотря на наличие негативных последствий, с его помощью осуществлено.

Возвращаясь к анализу положений Конституции России 1993 г., следует отметить, что ею к ведению Российской Федерации отнесены некоторые предметы, ранее относившиеся к совместному ведению (правовое регулиПодробнее см.: Банс В. Элементы неопределенности в переходный период // Полис. 1993. № 1 С. 44–51; Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5. С. 5–15 и др.

См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 351.

См.: Черепанов В. А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 2–6.

рование интеллектуальной собственности); упорядочено правовое регулирование вопросов международных и внешнеэкономических отношений, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные новеллы, направленные на выравнивание статуса субъектов Федерации, выразились в провозглашении принципа их равноправия, расширении возможностей субъектов Российской Федерации в решении общегосударственных вопросов. В результате этого, как нам представляется, на конституционном уровне оформилась модель федерализма, которая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из «полуфедерации» в федерацию.

Предполагалось, что цель всех этих нововведений – укрепление федеративного государства, обеспечение равноправия субъектов Федерации, единства и эффективности правовой системы России – должна была быть воспринята с пониманием в субъектах Российской Федерации, что Россия не только формально, но и фактически приобрела характер полноценного федеративного государства.

Вместе с тем, на практике процесс «вживания» новой Конституции России, как на уровне федерального Центра, так и на местах проходил весьма сложно, что в период постконституционного развития института разграничения полномочий обозначило определенные этапы.

С учетом сформировавшихся тенденций можно выделить, по меньшей мере, три таких периода: первый охватывает 1993-1996 гг.; второй – 1996гг.; третий – 2000 г. по настоящее время.

Первый этап выразился в развивавшихся процессах правовой дезинтеграции и децентрализации власти; для него характерно формирование договорных отношений Федерации и ее субъектов. Уже 15 февраля 1994 г., практически через два месяца после вступления в силу Конституции России 1993 г., между Республикой Татарстан и Российской Федерацией был заключен Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1. Немногим позже – 1 июля и 3 августа того же года – заключаются аналогичные по форме (названию) и схожие по содержанию договоры между Россией и Кабардино-Балкарской Республикой, а также Башкортостаном2. В 1995 г. договоры о разграничении предметов ведения и полномоСм.: Российская газета. 1994. 17 фев.

См.: Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 03.08.1994 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (утратил силу) // Советская Башкирия. 1994. 6 авг.

чий были заключены с четырьмя, а в 1996 г. – еще с одиннадцатью субъектами Федерации1.

Всего в период с 1994 г. по 1998 г. с субъектами Российской Федерации заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса2. Последний договор такого рода заключен с городом федерального значения – Москвой3. Таким образом, после 1994 г. во взаимоотношениях Центра и субъектов Федерации договорные отношения стали скорее правилом, чем исключением.

Негативной тенденцией того периода являлось слабое взаимодействие между уровнями государственной власти, что, по нашему мнению, повлекло несогласованную политику между ними и, как результат, противоречия регионального законодательства федеральному. Тенденция дезинтеграции выразилась также в дополнительном разделении полномочий между ними на основе двусторонних договоров, что привело к определенной дестабилизации правовой системы, а также тенденции к возвращению режима неравноправия субъектов Российской Федерации.

С 1996 г. начался новый период постконституционного развития, в течение которого наметились определенные процессы унификации законодательства и восстановления единства правового пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда Российской Федерации, как инструментов, побуждающих субъекты Федерации к приведению их законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами.

Данная тенденция означала легитимизацию федеративных отношений, постепенное снижение роли двустороннего договора в разграничении предметов ведения и полномочий, повышение значимости закона и судебного решения как средства регулирования внутригосударственных отношений.

Одним из первых шагов в данном направлении стал указ Президента России от 12 марта 1996 г. № 370, утвердивший Положение о порядке работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий4. В См.: Лебедев Н.А. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 80.

См.: Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 10.

См.: Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы // Российская газета. 1998. 23 июн.

СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.

июне 1996 г. утверждена Концепция национальной государственной политики1, содержащая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». Концепция стала основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве, но на проблемы разграничения полномочий данный документ положительного влияния не оказал.

Важную роль в упорядочении федеративных отношений и стабилизации российской государственности сыграли Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 119-ФЗ)2, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ)3.

Названными законами инициированы унификация принципов федеративного устройства, повышение роли федерального закона в регулировании общественных отношений. В частности, ст. 32 Федерального закона № 119-ФЗ определялись сроки приведения регионального законодательства, договоров и соглашений положениям Конституции России и федеральным законам. Для договоров и соглашений был установлен трехлетний срок, для региональных законов и иных нормативных актов – один год, для актов Президента России и Правительства России, федеральных органов исполнительной власти – шесть месяцев со дня вступления в силу данного закона.

Существенное значение в упорядочении федеративных отношений сыграл базовый Федеральный закон № 184-ФЗ, определивший принципы организации региональных органов государственной власти в той части, в какой это не противоречило бы основам конституционного строя России, соответствовало требованиям единства государственной власти в стране.

Еще одной характерной чертой рассматриваемого периода явились решения Конституционного Суда Российской Федерации, обозначившие Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1996. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»

// СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

См.: Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 № 263ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

централизованный характер российского федерализма и уточнившие правовые положения, направленные на обеспечение укрепления государственной целостности.

Конституционный Суд России, в частности, установил принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Суд признал оправданной централизацию судебной системы России, которая была осуществлена, по его мнению, в рамках конституционных основ федеративного устройства. Попытки ряда субъектов Федерации восстановить прежний порядок избрания на своей территории судов общей юрисдикции их органами государственной власти и получить право самостоятельно устанавливать судебную систему через внесение запроса в Конституционный Суд Российской Федерации не увенчались успехом. Суд в определении от 12 марта 1998 г.1 подтвердил ранее высказанную позицию в постановлении 1996 г.2 о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего данную систему в России.

Кроме того, решениями Конституционного Суда России подтверждена конституционность формируемого федеральным законодательством бюджетно-финансового и природоресурсного централизма3. Суд признал неконституционным собственное правовое регулирование субъектами Федерации в отношении отдельных прав и свобод граждан (признание неконституционными положений избирательных законов целого ряда субъектов Федерации)4. Суд определил, что принцип конкуренции законоСм.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.03.1998 № 32-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 1998. № 3.

См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» // Вестник КС РФ. 1996. № 1.

См., например: постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.1997 по делу о проверке конституционности ст. 111 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 «О государственной границе Российской Федерации»; от 21.03.1997 по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; от 09.01.1998 по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и др.

См., например: постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21.06.1996 о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан»; от 27.04.1998 о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан».

дательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, – право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет законотворческие обязанности и тем самым ущемляет конституционные права граждан.

Третий этап, охватывающий период с начала 2000 г. до настоящего времени, по нашему мнению, продолжает процесс легитимизации федеративных отношений и реформирования института разграничения полномочий между уровнями государственной власти1.

Обобщая вышеизложенные обстоятельства, следует отметить, что Российская Федерация за XX в. дважды изменяла форму своего государственного устройства: в 1920-х гг. из унитарного государства став советской федерацией с сильной концентрацией власти в руках федерального Центра; в 1990-х гг. – сменив курс на демократическое государство с истинной формой федеративного устройства.

Прежде чем перейти к исследованию института конституционноправового разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в России, полагаем необходимым ознакомиться с зарубежной практикой разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Предложенный порядок исследования позволит в сравнении с имеющимся в зарубежных федерациях значительным опытом строительства федеративных отношений и разграничения властных полномочий дать правильную оценку современному российскому федерализму.

§ 1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах Исследование отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации будет неполноценным, а его результаты неточными без проведения сравнительноУчитывая актуальность и одновременное олицетворение им современного состояния разграничения предметов ведения и полномочий, исследования данного периода приведены в главе 2 настоящей работы.

правового анализа1 практики разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами в зарубежных федерациях.

Этому имеется несколько причин. Во-первых, для России, на протяжении значительной части своей истории имевшей жестко централизованную унитарную форму государственного устройства, федеративное устройство является заимствованной из опыта зарубежных государств и адаптированной под российские условия формой государственного устройства. Вовторых, новый российский федерализм, начавший свою историю два десятилетия назад, по сравнению, например, с многовековым швейцарским или американским федерализмом, не обладает большим опытом в построении взаимоотношений между уровнями государственной власти. В-третьих, в этой связи, для оценки и выбора приемлемой для России модели разграничения предметов ведения и полномочий, являющейся основой для данной формы государственного устройства, необходимо изучение соответствующей практики зарубежных федераций.

В процессе исследования зарубежной практики федеративных отношений, разграничения предметов ведения и полномочий особое внимание нами уделено странам, близким России по структуре (форме) федерации, таким как Индия, Канада, Швейцария, а также развитым зарубежным государствам, имеющим значительный федеративный опыт.

Полагаем важным первоначально рассмотреть типологии современных моделей федерализма, поскольку единые по форме государственного устройства федеративные государства имеют особенности с точки зрения самой конструкции федерализма, непосредственно влияющей на выбор модели распределения компетенций.

Исторически особенности системы разделения властных полномочий между центром и субъектами Федерации предопределяются способом образования государства с федеративной формой устройства. Исходя из этого принципа, можно назвать два типа федераций: союзная и децентрализованная.

Союзная федерация образуется в процессе объединения на основе договора (соглашения) нескольких независимых государств (США, СФРЮ, ОАЭ); децентрализованная – создается при преобразовании унитарного государства в федеративное на основе правового акта, изданного центральной властью (Индия, Канада).

По мнению известного французского ученого Р. Давида сравнительное право играет первостепенную роль в правовой науке, стремясь, прежде всего, разъяснить юристам роль и значение права, используя при этом опыт всех народов. Сравнительное право позволяет юристам разных стран улучшать свое национальное право // Давид Р., Жоффе-Спинози К. Основные правовые системы современности: пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1999. С. 17–18.

В федеративных государствах объем прав субъектов Федерации распределяется на основе субсидиарности или централизации (их сочетания).

Здесь в зависимости от выбора одного из принципов разделения объема полномочий следует рассуждать о децентрализованной или централизованной модели федерализма, либо модели, сочетающей элементы указанных двух.

В настоящее время принцип централизации (союза) как основа распределения власти свойственен немногим федерациям, в частности, Индии, где на федеральный центр возлагается такой объем исключительных прав в области законотворчества, передача которых в других федерациях считается возможной лишь в чрезвычайных обстоятельствах1.

Основу распределения власти при децентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности, сущность которого вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федерации. Распределение государственных полномочий в соответствии с этим принципом предполагает деление компетенции между уровнями власти так, чтобы возникающие проблемы решались на том же уровне, где возникли. Центральная власть при этом должна вмешиваться только в том случае, когда имеющаяся проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации2.

Федеративная модель стран, осуществляющих модернизацию политико-правовой системы и государственно-территориального устройства, ориентированных в развитии на нецентрализованный тип федерации, но также вынужденных использовать элементы централизма для обеспечения единства государственности, относится к смешанному типу (Бразилия, Аргентина).

Важным критерием, характеризующим модель федерализма с точки зрения типа связей, является степень взаимоотношений, а также взаимосвязи субъектов в системе разделения власти. По данному критерию выделяют два типа: дуалистический и кооперативный федерализм.

Федерализм, зародившийся в США, является дуалистическим. Его основой служит зафиксированное Конституции разделение функций и полномочий между центральной властью и властями штатов. В данном случае оба уровня управления независимы друг от друга и обладают установленным конституцией самостоятельным статусом.

Теория кооперативного федерализма вошла в научный оборот в 30-х гг.

XX в. в англосаксонских странах. Особенностью этого типа федерализма, присущих, например, Германии, Австрии является введение понятия так называемой конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. С точки зрения германского исследователя Г. Хессе, коопеСм.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 113, 121.

См.: Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая экономика и мировые отношения. 1995. № 2. С. 74.

ративный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами1, которая задается институтом конкурирующей компетенции.

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти2. Примечательно, что данная практика характерна не только для европейских государств. Так, Конституция Индии разделяет властные полномочия на три группы: относящиеся к исключительному ведению центра (союза), штатов и их совместному ведению.

Указанная тенденция, по нашему мнению, в большей степени отвечает природе федеративных отношений, поскольку при реализации данной модели федерализма воля государства дополняется механизмом постоянного согласования между федерацией и ее субъектами позиций в процессе осуществления полномочий.

Многие исследователи полагают, что теория кооперативного федерализма довольно широко используется в практике зарубежных федераций3.

Рассматриваемый тип федерализма в настоящее время характерен для Австрии, Бразилии, Германии, Швейцарии, в которых имеет свои особенности. При этом важно отметить, что эти особенности закрепляются непосредственно в федеральных конституциях. В этом отношении пример придания кооперативному федерализму конституционного статуса представляет собой новая Конституция Швейцарии 2000 г., в ст. 44 которой закреплены принципы такой кооперации4.

В настоящее время кооперативный федерализм имеет особое значение, поскольку в цивилизованных формах помогает предупреждать и сглаживать межнациональные, политические, полиэтнические, религиозные конфликты, а также противоречия, связанные с идеологией религий.

Значимым критерием типологизации федеративных моделей государств, позволяющим выявить их особенные черты, является признак однородности субъектов федерации с точки зрения их различий в статусе и См.: Государственное право Германии. М., 1994. С. 83.

Подробнее об этом см., Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 10.

См., например, Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 11.

К указанным принципам относятся следующие: федерация и кантоны должны сотрудничать и поддерживать друг друга в осуществлении их задач; они обязаны осуществлять взаимный информационный и правовой обмен в отношении принятых решений и поддерживать друг друга; они должны предоставлять друг другу административную и правовую помощь; споры между кантонами, между кантонами и федерацией должны разрешаться через механизмы переговоров и посредничества // Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных стран: сборник / сост. В.Н. Дубровин. М., 2003. С. 99.

государственно-правовой природе. По такому критерию можно выделить три типа федерализма (федеративных государств): симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии.

В основу симметричной федерации положено объединение однородных по природе и равных по государственно-правовому статусу субъектов федерации. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в симметричных федеративных государствах. Так, считавшееся классически симметричным государством США в настоящее время не является таковым, поскольку с 1952 г. из-за особого статуса Пуэрто-Рико и Северных Маршалловых островов развивается как асимметричное государство. Эфиопия, по Конституции 1994 г. провозгласившая себя абсолютно симметричной федерацией, вряд ли долго сможет просуществовать в таком виде1.

В настоящее время большинство федеративных государств являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Данная форма федерализма признает все субъекты федерации однородными по природе и статусу (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария), но общефедеральная конституция допускает из общего правила исключения, которые затрагивают лишь отдельные элементы статуса субъекта. Так, в состав Швейцарии входит 26 кантонов, 23 из которых являются «неразделенными», а три кантона разделены на полукантоны. Приведенные 6 полукантонов наделены теми же правами, что и «неразделенные», однако, для них присущи по сравнению с кантонами определенные ограничения2.

Асимметричность федерации характеризуется закрепленной на конституционном уровне разнородностью субъектов федерации по их природе и статусу. В асимметричной федерации неизбежны конфликты и размежевания, поскольку различия между субъектами федерации становятся источником разногласий со стороны ущемленного в правах субъекта федерации.

Сложившиеся в настоящее время в мировой «федералистской» практике асимметрии можно разделить на два основных вида: ограниченную и абсолютную. Ограниченная асимметрия выражается в различиях правосубъектности однородных по природе и одинаковых по наименованию субъектов федерации. Рассматриваемый тип федерации свойственен, например, для Индии, в которой штаты разграничиваются по предоставленным правам и обязанностям. Разные по природе субъекты федерации с См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 19, 70.

Полукантоны, например, направляют в верхнюю палату федерального парламента – Совет Кантонов – только по одному представителю, а не по два, как это осуществляют кантоны (ст. 150 Конституции Швейцарии); при национальных референдумах их голоса считаются как голоса кантона (ст. 142 Конституции Швейцарии) // Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 120, 118.

различными правами и обязанностями образуют абсолютную асимметрию.

Так, Танзания по Конституции 1977 г. характеризуется полной асимметрией между субъектами федерации – Танганьикой и Занзибаром.

Большинство асимметричных федераций и государств со значительными элементами асимметрии занимается «повышением» государственноправового статуса особых территорий до статуса субъектов Федерации1.

Еще одним критерием классификации федераций являются последствия национально-этнического фактора, по которому можно охарактеризовать, как минимум, три группы федераций. Первую группу составили государства, которые распались и прекратили свое существование (ЧССР, СФРЮ). Вторую – государства, которые при сохраненной целостности, претерпевают внутренние локальные национальные конфликты и проявления сепаратизма (Индия, Канада). В третью группу вошли стабильные и «относительно спокойные» федерации (Малайзия, Швейцария, ЮАР). Наличие данной группы государств показывает, что сочетание различных признаков (территориального, национально-этнического, лингвистического, религиозного и т.д.) при формировании федерации допустимо и является негативным фактором.

Важно, однако, чтобы применение национально-этнического фактора не влияло на целостность и государственность федерации, не ущемляло права и свободы человека и гражданина, равноправие и самоопределение народов, не стимулировало развитие национализма. Важнейшим условием формирования федерации является соблюдение принципа равноправия ее субъектов, их однородности и равенства по статусу вне независимости от того, построены они по территориальному или национально-этническому принципу.

Немаловажным критерием, характеризующим федеративные государства и влияющем на формирование системы разграничения предметов ведения и полномочий, является структура федерации. Речь идет о государственно-территориальной устройстве федеративного государства. С этой точки зрения государства делятся на относительно однородные составные части – субъекты федерации (штаты, земли, провинции, кантоны и пр.)2.

В США, например, требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигалось населением Гавайских островов. В 1959 г. Гавайи получили статус 50-го штата США. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло «разрастание» Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов Федерации. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания государственным французского языка.

Самые большие федерации по составу – Российская Федерация (83 субъекта Федерации) и США (50 штатов). Встречаются государства, состоящие всего из двух или трех частей. Среди действующих трехсоставных федераций это, наприПри образовании составных частей федерации используются два основных критерия – территориальный (основанный на административнополитической, экономической и географической обособленности) и национально-этнический (обусловленный влиянием национального, религиозного, лингвистического, культурно-этнического, иных этнодемографических факторов).

В мировой практике имеются федерации, в которых составные части сформированы по принципу использования обоих критериев. Так, кантоны Швейцарии образованы на основе сочетания территориального и национально-демографического факторов (языковой и религиозный критерии).

Современная Индия состоит из штатов, сформированных на языковой, религиозной, территориальной, географической основах.

С точки зрения возможности изменения состава федераций, выделяются гибкие и жесткие. По сути, все федерации должны быть гибкими и меняться структурно в зависимости от внешних или внутренних факторов.

Так, в результате воссоединения Восточной и Западной Германии новое федеративное государство немецкой нации стало состоять из 16 земель. В Индии официально было признано создание трех новых штатов, когда в ноябре 2000 г. из штатов Мадхья-Прадеш, Бихар и Уттар-Прадеш были выделены три новых штата – соответственно Чхатисгарх, Джхарканд и Уттарранчал1. В ряде стран возможность и процедура изменения структуры федерации и образования новых субъектов федерации закреплены в федеральной конституции (Индия, Мексика).

Многие федерации, наряду с государственно-территориальной, имеют административно-территориальную структуру, которая представляет собой организацию территориальных представительств органов государственной власти центра и административно-территориальное деление субъектов Федерации. Например, Индию образуют не только 28 штатов, но и 7 союзных федеральных территорий, управляемых федеральным правительством2. Бразилия, кроме 26 штатов, включает в свой состав столичный федеральный округ, также подчиненный непосредственно федеральному центру; в США – это федеральный округ Колумбия.

Неоднородна демографическая структура составных частей федераций, а также их характеристика с точки зрения размеров территории. В современный период субъекты федерации практически всех государств существенно различаются по численности населения и территориальным масштабам. Например, в такой небольшой по размерам и численности населения мер, Бельгия, двухсоставных – Танзания и федерация, включающая два карибских острова: Сент-Китс и Невис.

См.: Автономов А.С. Конституционное (государственно) право зарубежных стран: учеб. М., 2005. С. 533.

Там же.

федерации, как Швейцария, наблюдаются значительные различия по этим показателям. Если в кантоне Цюрих проживает более 1 млн. жителей, то население полукантона Аппенцеля-Иннерродена составляет всего 15 тыс.

жителей. Территория швейцарских кантонов колеблется от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден. Более половины кантонов имеет территорию менее 1 тыс. кв. км. Иногда неоднородность федерации усиливается еще тем, что размер территории субъекта федерации не прямо пропорционален численности его населения. Так, в той же Швейцарии имеется кантон, который при незначительном размере, например, Базель-сельский (37 кв. км) имеет численность 190 тыс. человек, которая выше, чем в самом большом кантоне Граубюнден, где на территории 7106 кв. км проживает 170 тыс. человек. Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн. человек, в то время как земля Бремен – соответственно 404 тыс. кв. км и 654 тыс. человек1.

В некоторых государствах на формирование субъектов федерации влияние оказывают географическое положение, специфика климата. Данный фактор характерен для Индии, Канады, Швейцарии, США.

Большинство федеративных государств отличается многонациональным составом (Индия, Нигерия, Эфиопия). Так, при общей численности населения свыше 1,2 млрд. человек2 в Индии насчитывается более десятка крупных народов численностью от 30 до 70 млн. человек (маратхи, бенгальцы, телугу, тамилы, гуджаратцы и др.).

Несмотря на национально-этническое многообразие федеративных государств, лишь некоторые из них учитывает такие особенности в качестве основы формирования субъектов федерации. Опасность использования национально-этнического фактора при структуризации федерации может представлять для государств с наличием межплеменной розни, к которым в настоящее время относится большинство африканских стран (Нигерия, Эфиопия).

Научно-практический интерес представляет анализ структуры федераций с точки зрения языково-этнической (лингвистической) характеристики. Языковое разнообразие присуще большинству современных федераций. Например, в Индии говорят более чем на 30 различных языках и 2000 диалектов. В Конституции Индии оговорено, что хинди и английский являются государственными языками. Кроме того, представлен официальный список из 22 языков (scheduled languages), которые могут использоваться правительствами индийских штатов для административных целей3.

Лингвистическим разнообразием отличается Швейцария, где все четыре государственных языка (немецкий, французский, итальянский и ретоСм.: Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 60.

http://www.rusfact.ru/news/2011-03-31-2426.

http://ru.wikipedia.org/wiki/Список_языков_Индии.

романский) неоднородны и внутри них существуют различные диалекты.

Так, немецкий язык, на котором говорят в Швейцарии, заметно отличается от «классического» немецкого языка, используемого в Германии. Для признания языка государственным важное значение имеет компактное расселение и закрепление определенной территории за данной языковой группой. Лингвистический фактор применяется при формировании субъектов федерации в Бельгии, Швейцарии, Индии. К примеру, структура бельгийской федерации была сформирована под влиянием языкового разнообразия. В этой стране, наряду с тремя территориальными сообществами (французское, фламандское и германоязычное) и тремя регионами (валлонский, фламандский, брюссельский), созданы четыре лингвистических региона: французского языка, нидерландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и немецкоязычный регион. В Швейцарии с точки зрения языкового большинства населения отдельно взятого субъекта федерации имеются немецкоговорящие, франкоговорящие кантоны и один италоговорящий кантон. В настоящее время в 17 кантонах Швейцарии преобладает население, которое говорит на немецком языке, в четырех

– на французском, в одном – на итальянском. В трех кантонах присутствует двуязычие (немецкий и французский) и в одном – Граубюндене население говорит на трех языках: немецком, ретороманском и итальянском.

Наряду с языковыми особенностями на структуру федерации существенно влияет религиозная составляющая, являющаяся одним из наиболее острых вопросов при решении современных проблем обеспечения эффективности и стабильности федеративной государственности.

Среди европейских федераций, основанных с учетом религиозного разнообразия, наиболее ярко представлена Швейцария, для которой характерна многообразная религиозная культура. Исторически сложилось, что в рамках швейцарских кантонов конкурируют и одновременно сосуществуют католические и протестантские сообщества. Имеются также примеры, когда религиозные интересы обусловливали необходимость образования новых кантонов с делением их сообразно проживанию религиозных сообществ. Так, кантон Аппенцель по этой причине был разделен на два полукантона: Аппенцель-Ауссроден и Аппенцель-Иннероден.

По учету разнообразия религий и множественности религиозных общин при формировании субъектов федерации интерес представляет практика Индии, где при населении свыше 1,2 млрд. человек сосуществуют 12 различных религий. С целью снятия конфликтов между мусульманским большинством и остальными религиозными группами, например, в 1960 г.

был сформирован штат Пенджаб, сочетающий языковой и религиозный факторы.

Проведенные нами исследования выявили множественность и разнообразие федеративных государств, каждое из которых обладает присущими только этому государству особенностями, на формирование которых оказали влияние различные факторы (исторические, географические, климатические, национальные, языковые, религиозные и др.). Следует отметить, что формирующие конкретную федерацию критерии накладывают определенный отпечаток на систему государственной власти и модель распределения предметов ведения и полномочий между уровнями этой власти.

Многие федерации, наряду с государственно-территориальной, имеют административно-территориальную структуру, которая представляет собой организацию территориальных представительств органов государственной власти центра и административно-территориальное деление субъектов Федерации.

В конституционно-правовой науке отмечается, что важным показателем федеративного устройства государства является закрепление разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами непосредственно в федеральной конституции. Обычно данный принцип соблюдается в большинстве федеративных зарубежных стран1. Вместе с тем в некоторых зарубежных странах на конституционном уровне допускается разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти в текущем законодательстве. В Конституции Германии (ст. 71), например, допускается перераспределение исключительных предметов ведения Федерации на основании обычного федерального закона2, а Конституция США предусматривает возможность посредством федерального закона расширить круг конституционно установленных предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (разд. 8 ст. 1)3. Применительно к федеративной системе Бельгии важнейшие принципы разграничения компетенции вытекают как из положений Конституции Бельгии, органического законодательства, так и формулировок доктринальной и судебной практики4.

Вместе с тем, по нашему мнению, единообразное решение вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве в максимальной степени может быть достигнуто лишь в случае непосредственного конституционного разграничения.

Зарубежная практика разграничения предметов ведения и полномочий, аналогично российской, различает три группы предметов – исключительСм.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 20.

См.: Конституция Германии // Конституции зарубежных стран: сборник. М.,

2003. С. 146.

См.: Конституция США // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003.

С. 243–244.

См.: Бегаева А.Х. Принципы разграничения компетенции между органами федерации и субъектов федерации в Бельгии // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18. С. 33.

ного ведения федерации, исключительного ведения субъектов федерации и их совместного ведения1.

Предметы ведения, относящиеся к исключительному ведению федерального Центра, в большинстве зарубежных федераций устанавливаются исчерпывающим образом в тексте федеральной конституции. С научной точки зрения наибольший интерес вызывает зарубежная практика закрепления предметов, находящихся в совместном ведении (конкурирующая компетенция), а также собственных предметов ведения субъектов федерации.

Изучение зарубежного опыта федеративных государств позволило установить, что вопросы, находящиеся в совместном ведении, в зарубежных федерациях разграничиваются несколькими способами. Первый способ состоит в перечислении федеральной конституцией всех вопросов, относящихся к совместному ведению, по каждому из которых затем федеральным законодателем достаточно подробно закрепляется круг вопросов, находящихся в исключительном ведении федерации. Фактически названный способ фактически разделяет предметы совместного ведения на известные две категории: предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Второй способ сводится к перечислению вопросов, по которым федеральный законодатель устанавливает общие принципы (основы) законодательства, а регионы – принимают законодательные акты, конкретизирующие их. Еще один способ состоит в том, что по вопросам совместного ведения региональным законодателям предоставлено право самостоятельного правового регулирования лишь в случае, когда по данному вопросу отсутствует федеральный закон (так называемое опережающее региональное законотворчество).

Различна практика закрепления предметов ведения субъектов федерации: в Индии, например, они закреплены на федеральном конституционном уровне, в других – специально не перечисляются. В последнем случае к ним относятся все вопросы, прямо не отнесенные к ведению федерации (США, Австрия, Швейцария). В Конституции США, например, данное положение закреплено X поправкой (1791 г.), согласно которой за штатами сохраняются все полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению федерации2. Аналогичные положения закреплены в Конституции Австрии (п.

1 ст. 15)3, Конституции Швейцарии (ст. 3)1.

Как отмечалось ранее для европейского (германского, австрийского, швейцарского) федерализма присуща так называемая конкурирующая (совместная) компетенция властей федерации и земель // Г. Хессе. Государственное право Германии. М., 1994. С. 83.

См.: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 821.

См.: Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европы. Том 1. М., 2001. С. 37.

В Индии реализован другой способ закрепления предметов ведения и полномочий. Так, в седьмом приложении к Конституции Индии содержатся три перечня полномочий, где наряду с перечнями, закрепляющими 97 вопросов исключительного ведения федерации, а также 47 пунктов совместного ведения федерации и штатов, на федеральном конституционном уровне определен перечень предметов ведения штатов, составляющих 66 пунктов2.

В Конституции Мексиканских Соединенных Штатов закреплен отличный от названных способ регулирования собственных предметов ведения штатов, который заключается в том, что, закрепляя круг предметов ведения штатов путем определения вопросов, относящихся к исключительному ведению федерации, ст. 117 конституции помимо этого устанавливает круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов3.

Техника разграничения компетенции, использованная бельгийским законодателем, представляет собой деление на фиксированную и остаточную компетенцию. Субъекты федерации в данном случае обладают только теми полномочиями, которые переданы им федерацией и специально закреплены за ними Конституцией и специальными законами, т.е. наделенными или фиксированными полномочиями, а федеральный законодатель – остаточной компетенцией4.

С точки зрения конституционно-правового исследования научнопрактический интерес вызывают сами предметы, закреплённые конституционными актами за теми или иными уровнями власти. Круг вопросов, См.: Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции государств Европы. Том 3. М., 2001. С. 537.

См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 534.

Например, мексиканские штаты не вправе: заключать союзы, договоры или вступить в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу;

облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов;

запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или иностранных товаров и т.д. / См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 543–544.

По мнению П. Петерса, так называемые фиксированные полномочия субъектов федерации часто толкуются ограниченно. В этой связи их нельзя приравнивать к исключительным полномочиям субъектов федерации, поскольку компетенция, закрепленная за ними, охватывает в принципе все ее аспекты, кроме закрепленных в Конституции за федеральным центром // Петерс П. Общие принципы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами (сообществами и регионами) в Бельгии // Федерализм в России и в Бельгии. Материалы Бельгийскороссийского научного коллоквиума / под ред. Ф. Делмартино, Л. Насыровой. – Лейвен, 1996. С. 134.

отнесённых конституциями зарубежных федераций к исключительному ведению федерального центра, достаточно разнообразен. Различия выявляются уже в структуре соответствующих разделов конституций. Например, в конституциях Германии и США разделы, посвящённые предметам ведения федерального центра, лаконичны и представляют собой всего около двух десятков конкретно сформулированных пунктов, каждый из которых регулирует определённую группу общественных отношений. В конституциях Индии и Бразилии, наоборот, подобные разделы представлены весьма подробно: в них содержатся конкретные, самостоятельные вопросы, относящиеся к предметам ведения федерального центра. Так, разделы конституций Индии и Бразилии, закрепляющие предметы ведения федерации, насчитывают 97 и 65 соответственно пунктов.

Содержание названных перечней показывает, что предметы, находящиеся в ведении центральных органов федерации в различных государствах по сути между собой практически не отличаются. Данное обстоятельство объясняется тем, что конституции зарубежных федеративных государств единообразно подходят к закреплению основных полномочий, которые обеспечивают целостность федерации как единого государства. К числу таких основных вопросов, отнесенных конституциями этих государств к исключительному ведению федерального центра относятся: оборона, объявление войны и заключение мира (большинство стран); внешние сношения (большинство стран)1; денежное и валютное обращение (Канада, Мексика, Швейцария, Германия и др.); установление границ и таможенное дело (Индия, Мексика, США, Швейцария и др.); система мер и весов (Австралия, Индия, Канада, Швейцария и др.); бюджет, финансы и налоги (большинство стран)2; почта и связь (большинство стран); паспортное дело, пересечение границы (Бразилия, Канада, Мексика, Швейцария, Германия и др.)3; федеральный транспорт и пути сообщения (большинство стран); уголовное, процессуальное, исправительное, гражданское, патентное, авторское, изобретательское право (Австралия, Австрия, Аргентина, Канада, Швейцария и др.); система правоохранительных и судебных оргаВнешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельности федерации, включая внешние сношения, товарооборот и торговля с зарубежными странами (п. 2 ст. 10 Конституции Австрии) // Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты – М., 1985. С. 21–110.

Заем денег под гарантию Соединенных Штатов (разд. 9 ст. 1 Конституции США) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.,

1993. С. 29–49.

Въезд на территорию федерации и выезда за ее пределы; иммиграция и эмиграция; паспортное дело; высылка, лишение прав на въезд, выселение и выдача;

акты гражданского состояния; полиция, ведающая делами иностранцев и пропиской (п.п. 3, 7, 14, 15, 16 ст. 10 Конституции Австрии) // Австрийская Республика:

Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 21–110.

нов (большинство стран); общественный порядок и федеральная безопасность (Австрия, Индия, США, Швейцария и др.); банковская деятельность (Аргентина, Индия, Канада, Швейцария и др.); статистика (Австралия, Австрия, Канада, Германия и др.); страхование (Индия, Канада, Швейцария и др.); государственная служба (большинство стран); оборот оружия, а также боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); принятие законов, необходимых для реализации вышеперечисленных полномочий (Австралия, Аргентина, Мексика, США).

По вопросам совместного ведения федерация, закрепляя за собой право общего законодательного регулирования, одновременно предоставляет субъектам федерации право либо самостоятельно осуществлять реализацию полномочия в установленных федеральным законодательством рамках, либо издавать собственные законы, конкретизирующие положения федеральных законов1.

Таким образом, подтверждая неизменность основной цели федеративного государства, направленной на сохранение целостности федерации как единого государства, зарубежный законодатель старается освободить федеральную власть от излишнего законодательного регулирования в отношении вопросов, решение которых можeт быть эффективнее на уровне субъектов Федерации.

Анализ конституций зарубежных федераций позволил выделить предметы, находящиеся в совместном ведении, к которым в большинстве стран отнесено: земельное право (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); гражданское, уголовное право и судопроизводства по ним (Индия, Германия);

вопросы социального обеспечения2, здравоохранение (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); установление и сбор региональных налогов (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); торговая деятельность (Бразилия, Индия, Германия); трудовое законодательство и защита прав трудящихся3 (АвстСм.: Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995. С. 23.

К вопросам совместного ведения в социально-культурной сфере конституция Австрии, в частности, относит вопросы народного жилищного обеспечения; демографической политики; народных попечительских учреждений; социального обеспечения материнства, младенчества и молодежи; установления требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также к курортным зданиям (п.п. 2, 3, 5 ст. 11, п. 1 ст. 12 Конституции Австрии) // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Вопросы, касающиеся бродяжничества, бродячих и кочевых племен; контроля над ростом населения и планирования семьи; социального обеспечения и социального страхования; занятости и безработицы; благосостояния рабочих, включая условия работы, резервные страховые фонды, ответственность предпринимателей, компенсации рабочим, пенсии по инвалидности и старости, пособия матерям; блария, Индия, Германия); промышленное производство и его развитие (Бразилия, Индия, Германия); региональные транспортные системы и пути сообщения1 (Австрия, Германия, Индия); образование (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); культура, искусство, памятники (Бразилия, Индия, Германия); демографическая политика (Австрия, Индия); деятельность банковских и биржевых учреждений (Бразилия, Индия, Германия); электроэнергетика (Австрия, Индия, Германия); охрана окружающей природной среды (Бразилия, Индия, Германия).

Вопросам, составляющим предметы ведения субъектов Федерации, зарубежные конституционные акты уделяют не меньше внимания, чем предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения.

Как уже отмечалось, в отдельных странах данный перечень вопросов закрепляется в федеральной конституции (Индия)2; в некоторых зарубежных федерациях эти вопросы имеют открытый перечень, который определяется по «остаточному» принципу (Австрия, США, Швейцария3). Особенным образом к установлению вопросов, относящихся к ведению субъектов федерации, подошла Мексика, установившая в ст. 117 Конституции круг предметов ведения и полномочий, исключающий регулирование субъектами федерации (штатами)4.

готворительности и другим (п.п. 15, 23, 24, 28 Перечня III Приложения 7 к Конституции Индии).

Конституция Германии вопросами совместного ведения определяет такие сферы, как морские навигационные знаки, метеорологическая служба, морские каналы и внутренние водные пути сообщения; дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных средств общественных дорог;

рельсовые пути, не являющиеся федеральными (п.п. 21, 22, 23 ст. 74 Конституции Германии) // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Подробнее об этом см.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. М., 2010. С. 285.

Согласно ст. 3 Конституции Швейцарии кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти // Конституция Швейцарии // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 93.

Например, заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или иностранными державами и чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлинами лиц и товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; издавать и применять законы или распоряжения, относящиеся, к финансовой деятельности, устанавливающие различия в налогообложении или требования в зависимости от отечественного или иностранного происхождения товаров, даже, если эти различия устанавливаются в отношении однотипных товаров или в отношении сходных товаров, произведенных в разных местИзложенные способы определения и закрепления предметов ведения субъектов федерации позволяют говорить о разнообразных подходах зарубежных стран с федеративной формой государственного устройства к наиболее оптимальному решению данного вопроса. Различные по форме и содержанию способы разграничения направлены на освобождение федерального центра от тех вопросов, оперативное и компетентное решение которых может быть передано для осуществления на региональный уровень. Зарубежные страны в сфере ведения субъектов федерации предоставляют последним свободу действий, в том числе права собственного законодательствования.

С целью сохранение внутренней целостности государства путем учета взаимных интересов в отношениях как между федеральным центром и субъектами, так и между самими субъектами федерации конституционные акты зарубежных федераций предусматривают для обоих уровней государственной власти ряд ограничений, связанных с установлением пределов законотворчества.

Так, ст. 71 Конституции Германии устанавливает, что в сфере исключительной компетенции федерации земли обладают полномочиями на собственное законодательное регулирование лишь у случае прямого указания на это федеральным законом.

Конституция Германии (ст. 74) также закрепляет возможность федерации законодательствовать в сфере конкурирующей законодательной компетенции, если возникла необходимость в федеральном законодательном регулировании в случаях: если вопрос не можeт быть эффективно решен законодательно отдельными землями; если регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли или всей страны; если этого требует соблюдение правового или экономического единства (ч. 2 ст. 72)1. Таким образом, Конституция Германии наделяет федеральный центр правом принимать к своему рассмотрению практически любой вопрос из ведения земель.

При исследовании предметов ведения субъектов федерации, помимо федеральных конституций, закрепляющих такие предметы, рассмотрены положения конституционных актов самих субъектов федерации, которые часто направлены на закрепление именно собственных предметов ведения.

Например, из 160 статей, составляющих Конституцию земли Гессен (Германия) около половины так или иначе посвящены регулированию предменостях страны и другие / См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 543–544.

См.: Конституция Германии // Конституции зарубежных стран: сборник. М.,

2003. С. 146–147.

тов ведения земли. Вторая часть Конституции штата Массачусетс (США)1, состоящей из двух частей, практически полностью посвящена регламентированию вопросов штата. По тому же пути идет и Конституция штата Иллинойс (США)2, в которой из 14 статей 13 прямо или косвенно определяют компетенцию властей штата.

Изучение конституций некоторых субъектов зарубежных федераций, в частности, земли Гессен, штатов Массачусетс и Иллинойс даёт определённую возможность говорить, что конституции субъектов Федерации не затрагивают вопросы ведения федерации или совместного ведения, подчёркивая, что решение этих вопросов относится к прерогативе федерального центра. Это положение является одним из наиболее существенных в структуре взаимоотношений федерации и её субъектов при разграничении предметов ведения. Подтверждением может служить правовая формула, содержащаяся в Конститyции земли Гессен (п. 1 ст. 153)3, принятой в 1946 г., т.е. еще до принятия федерaльной Конституции Германии, но несмотря на это установившей, что «разграничение компетенции между Германской Республикой и землей Гессен должно быть осуществлено в конституционном порядке Германским Национальным Собранием, которое будет избрано всем германским народом».

Исследование показало, что конституционные акты земель, кантонов, штатов и им подобных концентрируются в основном на организации региональной законодательной и исполнительной деятельности в пределах, установленных общефедеральной конституцией. Наиболее детальное регламентирование, при этом затрагивает компетенцию, организацию и порядок деятельности законодательных и других государственных органов субъектов федерации. Кроме того, важным принципом взаимоотношений федерации и субъектов во всех областях, в том числе и в сфере разграничения предметов ведения, по нашему мнению, является установленное в федеральных конституциях и подтвержденное в конституционных актах субъектов федерации положение, закрепляющее приоритет общефедеральных интересов4. Практическая реализация этого положения является не важнейшим, а основным условием сохранения целостности государства.

См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты.

М., 1993. С. 50–97.

См.: Там же. С. 98–137.

См.: Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 93–124.

Наиболее четко этот подход фиксирует Конституция земли Гессен (п. 1 ст. 151), предусматривающая, что «все мероприятия, которые земля Гессен проводит в тех сферах, на которые пожелает распространить свою компетенцию Германская Республика, земля подчинит принципу обеспечения общегерманского единства».

Рассматривая практический опыт зарубежных федераций применительно к отечественному подходу к разграничению предметов ведения и полномочий нельзя обойти вниманием институт договорных отношений между федеральными и региональными органами государственной власти.

Зарубежная федеративная практика допускает заключение договоров между федеральным центром и субъектами федерации. Конституция Германии, например, допускает возможность заключения договоров между Федерацией и ее землями. При этом германская федеративная практика предусматривает три формы кооперации на договорной основе: государственные договоры, административные соглашения и договоренности о координации. Каждая из указанных форм применяется в строго определенных случаях. Так, в соответствии со ст. 29 и 130 Конституции Германии договоры могут заключаться между землями; соглашения между федерацией и землями заключаются на основании ст. 91б Конституции Германии (вопросы науки и образования), а также ст. 118 и 104а Конституции Германии (финансовые вопросы); договоренности о координации правового значения не имеют1.

В соответствии с ч. 1 ст. 15а Конституции Австрии, принятой 10 ноября 1920 г., Федерация и земли заключают между собой соглашения по вопросам своей компетенции2. В рамках указанной конституционной нормы в 1974 г. в Австрии между федерацией и землями заключено государственно-правовое соглашение, направленное на достижение консенсуса в пересмотре сложившейся модели разделения полномочий в сферах охраны окружающей среды, энергетики, здравоохранения и некоторых других вопросов3. При этом данный пример, на наш взгляд, является не правилом, а исключением из него, поскольку в Австрии и в целом в зарубежной федеративной практике наблюдается сдержанность в использовании данной формы разграничения.

В этой связи следует отметить, что зарубежная практика, предусматривая возможность заключения договоров между федерацией и ее субъектами, устанавливает конкретные случаи, когда использование договоров возможно. Договорное разграничение полномочий, а тем более предметов ведения между уровнями государственной власти в зарубежных федерациях не практикуется. По справедливому утверждению И.А.

Конюховой (Умновой), проблемы, как и прежде, в зарубежных федерациях См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 110.

См.: Конституция Австрии // Конституции государств Европы. Том. 1. М.,

2001. С. 38–39.

См.: Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3. С. 124.

зачастую решаются путем корректировки федеральной Конституции и принятия законов1.

Следует отметить, что наряду с известными способами разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежной практике широко и эффективно используется судебный способ, реализуемый в порядке конституционного судопроизводства. С этой целью рассмотрим судебную практику разграничения предметов ведения и полномочий на примере трех федераций: Канады, США и Германии. Указанные страны являются развитыми федеративными государствами, имеющими большой опыт регулирования федеративных отношений; они также имеют богатую и разнообразную практику судебного разрешения дел в рассматриваемой сфере2.

В практическом плане в позициях Конституционных и Верховных судов зарубежных федераций заметны колебания как в сторону федеративного центра, так и в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств федерального центра. Часто в определении объема компетенции суды вставали на сторону федерального центра, причем как отмечали российские специалисты, делали это, в основном, с позиций двух средств: «расширительного (прогрессивного) толкования конституционных норм об исключительных полномочиях федерации и формулировании новых, то есть не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий»3. В целом Конституционные и Верховные суды в федеративных государствах в целом играют централизующую роль. Так, позиция Верховного суда Канады в вопросах федерализма сводится к тому, чтобы в отношениях центра и провинций сохранялся баланс, и Верховный суд проявляет большую осторожность в суждениях для того, чтобы не нарушить его в пользу той или иной стороны. Однако его позиция по проблеме федеративных отношений не всегда была одинаковой, поскольку Суд принимал решения в пользу расширения предметов ведения и полномочий федерального центра. В спорах по распределению полномочий Верховный суд «проявил заметную тенденцию вставать на сторону федеральной власти и против провинций». Верховный суд Канады содействовал централизации власти путем систематической либеральной интерпретации полномочий парламента, что привело к сокращению полномочий провинций в ряде областей. Так, Верховный суд также способствовал включению в сферу компетенции федерального центра вопросов осущестСм.: Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 37.

См., например, об этом: Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США. Екатеринбург, 1996. С. 24–45.

Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве: Сравнительно-правовое исследование. М., 2000. С. 63.

вления национального контроля в области аэронавтики, атомной энергетики, минеральных ресурсов, оффшорных зон1.

Примерно с 1982 г. в позиции Верховного суда Канады доминирующим моментом был учет, главным образом, функциональной эффективности решения экономических задач. Иначе говоря, Суд принимал во внимание то, какой уровень власти может лучше сделать определенную работу. Такая судебная позиция привела к усилению власти федерального центра, хотя следует одновременно отметить, что в 1990-е гг. Верховный суд Канады занял более центристскую позицию, высказав тревогу по поводу нарушения баланса интересов сторон федеративных отношений.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий занимает огромное место в практике американского федерализма. Как верно отмечалось в отечественной литературе, «юридическая граница» между сферами компетенции федерации и штатов даже с точки зрения буквы конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью»2.

Значительное внимание проблеме распределения полномочий между властями двух уровней – федерального и регионального – уделял и уделяет Верховный суд США. В центре многих рассмотренных Верховным судом дел находились вопросы распределения власти между федеральным правительством и правительствами штатов. В некоторых из них Верховный суд США поддерживал притязания федерального правительства, в то время как в других делах гарантировал полномочия штатов. При этом его правовая позиция, касающаяся взаимоотношений федерального центра и субъектов, менялась неоднократно3.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

Похожие работы:

«Прайс-лист на услуги мобильной связи Для корпоративных клиентов ПАО "МегаФон" юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с любым количеством абонентских номеров Тарифный план "ДЕЛОВОЙ 926" "ДЕЛОВОЙ 926" — безлимитный* тарифный план с федеральным номером и бесплатными звонками из выбранной тарифной зоны1: "Москва" или "Моск...»

«ОТКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО СТРАХОВАЯ ГРУППА "СПАССКИЕ ВОРОТА" УТВЕРЖДАЮ Генеральный директор ОАО СГ "Спасские Ворота" Е.П. Потапов Приказ № 51/ОД от "31" августа 2016 г. ПРАВИЛА СТРАХОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУДОВЛАДЕЛЬЦА ЧАСТЬ I. ТЕ...»

«Лев Исаакович Шестов Апофеоз беспочвенности Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=177386 Апофеоз беспочвенности: АСТ; Москва; 2004 ISBN 5-17-021915-6 Аннотация "Апофеоз беспочвенности" – основополагающая работа Шестова, вызвавшая в свое время бурную и неоднозначную реакцию. Необыч...»

«Андрей Андреевич Пионтковский Чертова дюжина Путина. Хроника последних лет Серия "Власть в тротиловом эквиваленте" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=6698586 Чертова дюжина Путина. Хроника последних лет. / Пионтковски...»

«ТАТАРСТАН РЕСПУБЛИКАСЫ МУНИЦИПАЛЬНОЕ А В Т О Н О М Н О Е МУНИЦИПАЛЬ УЧРЕЖДЕНИЕ"СЕРВИСНАЯ АВТОНОМИЯЛЕОЕШМА СЛУЖБА МЕНДЕЛЕЕВСКОГО М У Н И Ц И П А Л Ь Н О Г О РАЙОНА" МЕНДЕЛЕЕВСК РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН М У Н И Ц И П А Л Ь РАЙОНЫ СЕРВИС ХЕЗМЭТЕ Фомина ур.,19, Менделеевск ш., 423650 ул. Фомина, 19, г. Менделеевск, 423650 Тел.:8(85549)2...»

«ТОЧКА ЗРЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТТ-СЕРВИСОВ Михаил Платов заместитель генерального директора по правовым вопросам 2016 © ivi.ru Задачи Законодательные меры законодательного по стимулированию регулирования ОТТ: развития сегмента OTT мнение рынка Текущие практические Риски...»

«УДК 621.3 ББК 38.96 ИЗЗ Оригинал-макет подготовлен издательством "Центр общечеловеческих ценностей" Извещатели охранных и пожарных систем сигнаИЗЗ лизаций. Дом. Квартира. Офис: Справочник/Сост. В.И. Назаров, В.К. Рыженко. — М.: Издательство Он...»

«Блаженный Феодорит Кирский Сокращенное изложение Божественных догматов Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=9740404 Сокращенное изложение Божественных догматов / Вст. статья, примеч. П.К. Доброцветова.: Сибирская Благозвонница; Москва; 2014 ISBN 978-5-91362-766-7 Ан...»

«Заголовок1 АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ СТУДЕНЧЕСКИМ СЕМЬЯМ, ИМЕЮЩИМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ДЕТЕЙ ] (в ред. Приказов Министерства социальной защиты Сахалинской области от 26.02.2...»

«РУКОВОДСТВO ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ Системы информационно правового обеспечения ЛIГА:ЗАКОН ЛIГАБізнесІнформ ВЕРСИЯ 7.7 ИНФОРМАЦИИ ДЕЛОВОЙ СЕТЬ УКРАИНСКАЯ ® КИЕВ 2004 РУКОВОДСТВО ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ: Системы информационно правового обеспечения ЛIГА:ЗАКОН. К...»

«АДМИНИСТРАЦИЯ "СЫКТЫВКАР" КАР КЫТШЛН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЙ ЮКНСА ГОРОДСКОГО ОКРУГА "СЫКТЫВКАР" АДМИНИСТРАЦИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЕ ШУМ от 28.07.2015 № 7/2520 г. Сыктывкар, Республика Коми...»

«ДОГОВОР-ЗАЯВКА № Б-Ина участие в VI Российском Мотофестивале St.Petersburg Harley® Days г. Санкт-Петербург "" 2017г. ПРОСЬБА НАПРАВИТЬ ОРГАНИЗАТОРУ КАРТОЧКУ КЛИЕНТА ДЛЯ ОФОРМЛЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ Участник Номер торгового места (заполняется организатором) Название компании-плательщика Юридический адрес компании (с индексом) Почтовый...»

«Infor LN Складирование Руководство пользователя для входящего потока товаров Copyright © 2015 Infor Важные замечания Материал, содержащийся в этой публикации (включая любую прилагаемую инф...»

«Сергей Довлатов Чемодан (сборник) Текст предоставлен правообладателем. http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=140183 Довлатов С. Чемодан: Рассказы.: Азбука, Азбука-Аттикус; СПб; 2013 ISBN 978-5-389-01554-8 Аннотация Сергей Довлатов – один из наиболее популярных и читаемых русских писателей конца XX – начала XXI в...»

«Агафья Тихоновна Звонарева Вкусные напитки для взрослых и малышей Серия "Советы бабушки Агафьи" Текст предоставлен правообладателем. http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=8485631 А.Т. Звонарева. Вкусные напитки для взрослых и малышей: ЗАО Издательство Центрполиграф; Москва; 2014 ISBN 978-...»

«"Полис".-№6-2010.-С.-116-130. ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ТОЛЕРАНТНОСТЬ Карцов Алексей Сергеевич, доктор юридических наук, доцент кафедры международного права юри дического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; член Экспертного сове та при Комитете внешних связей Правительства Санкт-Петербурга п...»

«Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации А.А. Каширкина, А.Н. Морозов МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ...»

«“Сравнительное конституционное обозрение”.-2015.-№ 1 (104).-С.45-56. ТОЧКА ЗРЕНИЯ: ПРАВО И ПСИХОЛОГИЯ Эмоциональные манипуляции: тонкая сущность конституционных институтов Андраш Шайо Законы и судебные решения это результаты когнитивног...»

«АНО сертификации продукции ЗЭПБ № 222/09-14 "АКАДЕММАШ"-СОДЕРЖАНИЕ Стр.1. ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 3 1.1. Основание для проведения экспертизы 3 1.2. Сведения об экспертной организации 3 1.3.Сведения об эксперте 4 2. ПЕРЕЧЕНЬ ОБЪЕКТОВ ЭКСПЕРТИЗЫ, НА КОТОРЫЕ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ ДЕЙСТВИЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ 4 3. ДАННЫЕ О ЗАКАЗЧИКЕ (ИЗГОТОВИТЕЛЕ) 5 4....»

«Елена Валерьевна Мотова Мой лучший друг – желудок. Еда для умных людей Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=23997456 Мой лучший друг – желудок. Еда для умных людей : АСТ; Москва; 2...»










 
2017 www.book.lib-i.ru - «Бесплатная электронная библиотека - электронные ресурсы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.