WWW.BOOK.LIB-I.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Электронные ресурсы
 

Pages:   || 2 |

«ISSN 1999-2874 ДОКУМЕНТЫ ФАО ПО ЛЕСНОМУ ХОЗЯЙСТВУ Разработка эффективной лесной политики Руководство Фотография на обложке: x ...»

-- [ Страница 1 ] --

ISSN 1999-2874

ДОКУМЕНТЫ ФАО

ПО ЛЕСНОМУ

ХОЗЯЙСТВУ

Разработка эффективной

лесной политики

Руководство

Фотография на обложке: x

(Bugwood.org/5359707/W.M. Brown Jr (Боливия)a

ДОКУМЕНТЫ ФАО

Разработка эффективной ПО ЛЕСНОМУ

ХОЗЯЙСТВУ

лесной политики 161 Руководство

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ И СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

Рим, 2010 год Используемые обозначения и представление материала в настоящем информационном продукте не означают выражения какого-либо мнения со стороны Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций относительно правового статуса или уровня развития той или иной страны, территории, города или района, или их властей, или относительно делимитации их границ или рубежей.

Упоминание конкретных компаний или продуктов определенных производителей, независимо от того, запатентованы они или нет, не означает, что ФАО одобряет или рекомендует их, отдавая им предпочтение перед другими компаниями или продуктами аналогичного характера, которые в тексте не упоминаются.

Мнения, выраженные в настоящем информационном продукте, являются мнениями автора (авторов) и не обязательно отражают точку зрения ФАО.

ISBN 978-92-5-406607-9 Все права защищены. ФАО поощряет тиражирование и распространение материалов, содержащихся в настоящем информационном продукте.



Разрешается их бесплатное использование в некоммерческих целях по представлению соответствующего запроса. За тиражирование в целях перепродажи или в других коммерческих целях, включая образовательные, может взиматься плата.

Заявки на получение разрешения на тиражирование или распространение материалов ФАО, защищенных авторским правом, а также все другие запросы, касающиеся прав и лицензий, следует направлять по электронной почте по адресу:

copyright@fao.org или на имя начальника Подотдела издательской политики и поддержки Управления по обмену знаниями, исследованиям и распространению опыта по адресу:

Chief, Publishing Policy and Support Branch, Office of Knowledge Exchange, Research and Extension, FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Rome, Italy.

© ФАО 2011 iii Содержание Предисловие v Выражение признательности vi Резюме: Десять особенностей, которые необходимо знать о лесной политике vii

1. Введение 1 Обоснование

–  –  –

Предисловие Битву против изменения климата невозможно выиграть без мировых лесов. Управление переходом к устойчивой, ресурсоэффективной и низкоуглеродной экономике будет зависеть от лесных ресурсов, также как и увеличение производства возобновляемой энергии. Качество жизни как городского, так и сельского населения зависит от его способности получать пищу, чистую питьевую воду и восстановительный отдых. В большинстве стран леса могут значительно способствовать всему этому.

Признание ценности и важности лесов для общества и создание разумной политики для обеспечения защиты, поддержания и распространения этих ценностей является задачей лиц, ответственных за разработку политики. В отличие от прошлого, когда леса часто передавались в управление техническим специалистам, лица, ответственные за разработку политики и заинтересованные участники из различных отраслей теперь с возобновленным вниманием смотрят на леса.





Разработка работающей на практике политики затруднена. Требуется охватить множество различных и зачастую конфликтующих интересов все более разнообразных заинтересованных участников, а также достичь долговременных соглашений, к которым присоединятся эти заинтересованные участники, поскольку это в их собственных интересах. Там, где этот процесс увенчается успехом, уловив появляющиеся тенденции и возможности, и тесно увязав их со стремлениями к развитию страны, может быть проложен новый путь к управлению лесными ресурсами.

Многие страны разрабатывают или пересматривают свою лесную политику, чтобы идти в ногу с меняющимися обстоятельствами и повысить ценность лесов для общества, в том числе при поддержке ФАО. Опыт стран и ФАО показывает, что существенные изменения произошли с момента публикации ФАО в 1987 году Руководства по формулированию лесной политики, глубоко затронувшего не только содержание лесной политики, но также и методы разработки или пересмотра лесной политики.

“Разработка эффективной лесной политики” публикуется для того, чтобы поделиться основными уроками, появившимися в результате этого опыта, с целью поддержки стран в планировании и  ведении процессов разработки лесной политики. Основываясь на обзоре практического опыта, в публикации излагаются обоснование и цель национальной лесной политики и опыта, связанного с различными элементами, обычно включенными в процесс разработки лесной политики. Это должно помочь высокопоставленным сотрудникам правительственных администраций и представителям других заинтересованных участников, включая организации гражданского общества и частный сектор, в разработке и пересмотре своей национальной лесной политики.

Посредством данной публикации и связанной с ней поддержкой построения потенциала, ФАО надеется внести вклад в разработку лесной политики, которая, предвидя появляющиеся тенденции, окажется способной утвердить и повысить ценность и устойчивый вклад лесов в общество, основываясь на широком соглашении заинтересованных участников.

Майкл Мартин Директор Отдела экономики, политики и продукции лесного хозяйства Департамента лесного хозяйства ФАО vi Выражение признательности Данная публикация осуществлена благодаря большому вкладу времени и опыта большого количества экспертов. Работу над публикацией начали Ева Мюллер и Ив Дюб на основе первого наброска Нила Байрона и страновых целевых исследований, которые предоставили Жан-Луи Бланше, Матерн Метц, Мануэль Павери и Адриан Уайтмен, а проект составил Эвальд Раметштайнер. Группа партнерской проверки, состоящая из экспертов правительственных, неправительственных организаций и научного сообщества, была созвана в Риме в период с 22 по 23 сентября 2009 года для пересмотра и содействия усовершенствованию документа. Следующим членам группы партнерской проверки выражается искренняя признательность за их вклад в ходе заседаний и комментарии о последующих проектах доклада: Рамон Альварес, Марсиаль К.  Амаро, Алекс Асаре, Жан  Бали, Жерар Бютту, Бвалия Чендаука, Дон  Гилмор, Ингвальд  Гшвандтль, Джон  Кабоггоса, Ирина Куплевацкая-Бютту, Годвин  Коверо, Санджай Кумар, Ян  Лаарман, Росио Малле, Эдуардо Мансур, Галия Мартини, Арвидс Озолс, Ханс Тиль и Виктор Видал.

Доклад также извлек пользу из вклада других многочисленных специалистов, предоставивших письменные комментарии, в том числе Хеди Хадри, Халук Хильми, Бернд Лисс и Франц Шмитхузен, а также эксперты ФАО Симматхири Аппанах, Патрик Дурст, Клаус Экельман, Мишель Лавердьер, Микко Леппанен и Доминик Рееб.

Особая благодарность также выражается Розали Мак-Коннелл и Андреа Перлис за их поддержку в редактировании и издании.

vii

Резюме: Десять особенностей, которыенеобходимо знать о лесной политике

1. Национальная лесная политика – это соглашение, достигнутое в ходе переговоров между заинтересованными участниками по общей мировоззренческой концепции и целям для лесов и деревьев страны, принятое правительством. Она предоставляет стратегическое политическое руководство и должна быть краткой и простой для понимания широкими кругами общественности.

2. Цели лесной политики должны обращаться к основным социальным проблемам и быть тесно ориентированы на цели развития страны. Все заинтересованные сектора и заинтересованные участники должны быть вовлечены в достижение этих целей. Подобная область применения требует широкой перспективы землепользования и управления природными ресурсами.

3. Начало пересмотра политики требует хорошего понимания национального контекста, способность обеспечить поддержку высоких правительственных сфер и ключевых заинтересованных участников, а также точной оценки правильного времени для начала запуска процесса.

4. Надлежащая подготовка имеет важное значение, включая информационное взаимодействие и построение потенциала, поддержку руководства и надежную информацию о состоянии и будущих тенденциях относительно лесов и социальных, политических, экономических, экологических и технологических факторах, определяющих их использование.

5. Привлечение ключевых заинтересованных участников на национальном и субнациональном уровнях на всем протяжении процесса является основой, равно как и партнерское взаимодействие в проведении результативной политики и совместная ответственность за реализацию политики.

6. Формирование лесной политики состоит в примирении различных интересов в использовании и защите лесов, интересов, иногда вступающих в конфликт. Достижение компромиссов требует скорее хороших навыков ведения переговоров и фасилитации, чем технических знаний.

7. Элементы политики, работающие на практике, должны быть разработаны с учетом реализации.

Это требует соглашения о подходе и ответственности, а также гибкости в методах достижения целей. Это также требует понимания финансирования и приведения законодательных и институциональных структур в соответствие с новой или усовершенствованной политикой.

8. Сильное и профессиональное информационное взаимодействие с самого начала и построение достаточного потенциала для участников разработки и реализации политики являются решающими факторами успеха. Лесная политика, которая никому непонятна, оказывает незначительное воздействие.

9. Для практического применения новая лесная политика и стратегия должны быть одобрены правительством на высшем уровне с тем, чтобы продемонстрировать приверженность и стимулировать органы власти в ее реализации. Неправительственные заинтересованные участники должны также выразить свою приверженность как политике, так и ее реализации.

10. Лесная политика должна также направлять повседневную практическую деятельность.

Процесс, способствующий непрерывному диалогу и его фасилитации, является существенным для эффективной реализации, оперативной доработки, согласования с другими элементами политики, включения новых инициатив и адаптации в течение продолжительного периода времени.

FAO/FO-0/00 Введение

1. Введение

ОБОСНОВАНИЕ

Леса и их продукция и услуги являются ключом к благосостоянию общества.

Они предоставляют топливную древесину для производства энергии, лесоматериалы для строительства и производства мебели, жизненное пространство и питание. Они также защищают почву от эрозии, предоставляют жилище ценному биоразнообразию, являются источником дохода для отдельных лиц и семей, а также предлагают возможности для восстановительного отдыха. Вследствие множества этих функций возникают конфликты относительно того, как использовать леса, кто может пользоваться ими, кто извлекает выгоду, а кто – нет. При меняющихся общественных запросах лесная политика и практика лесоводства со временем значительно эволюционировали и должны продолжать этот процесс для того, чтобы сохранить значимость, полезность и соответствие изменяющимся запросам общества. Однако национальная политика также должна опережать будущие потребности и тенденции с тем, чтобы содействовать формированию более широкой мировоззренческой концепции для страны на будущее.

Ряд событий, варьирующихся от глобализации, децентрализации и приватизации до изменяющегося спроса на лесную продукцию и услуги со стороны растущего и все более урбанизированного населения, оказали воздействие на методы управления лесами. Другие факторы включают повышенную осведомленность о роли лесов в регулировании климата и предоставлении других экологических услуг, большее признание многофункциональности лесов и сдвиг от ориентации на лесоматериалы к ориентации на человека в деле ведения лесного хозяйства. Международные конвенции, соглашения и инициативы, связанные с лесами, также вносят вклад в осуществление изменений. Многими способами это зачастую быстрое развитие событий воздействует на решение страны перестроить свою национальную лесную политику в ответ на изменяющиеся контексты. Согласно ФАО (2010), 143 страны сформулировали заявление о целях лесной политики, и более половины из них сделали это менее десяти лет назад. Ежегодно в среднем более десяти стран формулируют заявление о целях лесной политики.

Многие лица, ответственные за разработку политики, вовлеченные в лесную политику, рассматривают проблемы, появляющиеся в более широком политическом контексте, например проблемы, связанные с изменением климата, в качестве возможностей преобразования ценностей, которые общество придает лесам, в конкретные экономические механизмы, такие как плата за экосистемные услуги.

Страны, способствующие более устойчивому стилю жизни и признающие достоинства экономики, основанной на низких выбросах углерода и энергосбережении, считают, что потенциал лесов должен играть более значительную роль в национальном развитии.

Если общество принимает мировоззренческую концепцию «зеленой экономики», то выгоды, извлекаемые из лесов, могут быть значительно большими. Использование этой 2 Разработка эффективной лесной политики

–  –  –

их воздействие?

Некоторые из вышеописанных соображений были рассмотрены в публикации ФАО Руководство по формулированию лесной политики (ФАО, 1987). Однако с того времени произошло много изменений, зачастую в рамках структуры национальных лесных программ (НЛП). Страны приняли и использовали НЛП в качестве основного подхода к разработке лесной политики с 1990-х годов. За последние 20 лет более 100 стран накопили обширный опыт в процессе разработки лесной политики, равно как и ФАО посредством поддержки стран-членов во всем мире. Ряд процессов лесной политики на глобальном и региональном уровнях также предоставил ценное руководство. Данный документ оценивает результаты опыта разработки национальной лесной политики с конца 1980-х годов.

ЦЕЛЬ РУКОВОДСТВА

Цель данного руководства состоит в изложении концепций, связанных с разработкой лесной политики и формулированием формального заявления о целях лесной политики, основанного на опыте страны за прошедшие десятилетия. Несмотря на то, что данное руководство сосредоточено на разработке и формулировании национальной лесной политики, оно также применимо на субнациональном и местном уровнях. Подобным образом оно может помочь странам как в пересмотре текущей лесной политики, так и в разработке и официальном оформлении новой лесной политики.

Поскольку лесная политика должна отражать особый социальный, культурный, экономический и политический контекст в каждой стране, равно как и своеобразные Введение характеристики ее лесных ресурсов и их использование, данное руководство не является шаблоном для разработки лесной политики. Более того, пользователям рекомендуется приспособить его содержание к своим конкретным потребностям.

Конечная ответственность, прерогатива и подотчетность за национальную лесную политику возлагается на национальные правительства и заинтересованных участников, помогающих разрабатывать и реализовывать ее, действия которых де-факто формируют политику. Следовательно, основная предполагаемая аудитория состоит из государственных служащих и представителей заинтересованных участников, вовлеченных в разработку и пересмотр национальной лесной политики. Настоящая публикация также предназначена в качестве руководства для других заинтересованных участников с тем, чтобы они смогли более эффективно участвовать в обмене мнениями относительно использования лесов, в особенности организаций гражданского общества и групп общественности с социально-экологическими задачами.

Политика должна содействовать принятию разумных решений в отношении лесов, деревьев, и их устойчивого использования, решений, обеспечивающих извлечение выгод, ожидаемых обществом. Такая политика должна быть разработана с учетом изменяющихся потребностей различных групп и появляющихся вызовов и возможностей.

FAO/FO-0112 Что такое национальная лесная политика?

2. Что такое национальнаялесная политика?

ЧТО ТАКОЕ НАЦИОНАЛЬНАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА И ПОЧЕМУ СТРАНА

ДОЛЖНА ИМЕТЬ ЕЕ?

Термин «политика» не строго определен, но может быть использован различными способами в разных случаях. Часто он означает «принятый и проводимый курс действий». Политика может быть ясно заявлена или нет. Она также вызвана изменяющейся ситуацией. Следовательно, ее часто рассматривают либо как рациональную систему, основанную на намеренных целях и планах, либо в качестве последствия политической деятельности, вытекающей из ряда решений. В  любом случае, для того, чтобы быть полезной, политика должна предоставлять руководство и чувство направления на протяжении определенного периода времени. Люди жалуются, что у центрального правительства, министерства или других заинтересованных участников «отсутствует политика» при принятии решений на специальной основе или они являются непоследовательными или противоречивыми.

Политика направлена на руководство и определение настоящих и будущих решений и действий.

Обычно она включает два элемента:

набор стремлений, целей или задач краткое описание хода действий для их достижения.

В этой книге национальная лесная политика считается соглашением, достигнутым в результате переговоров между правительством и заинтересованными участниками (т.е. всеми, зависящими от лесов или извлекающими из них выгоды, или принимающими решения, контролирующими или регулирующими доступ к этим ресурсам) по ориентации и принципам предпринимаемых действий в согласии с национальной социальноэкономической и экологической политикой, для руководства и определения решений по устойчивому использованию и сохранению лесов и древесных ресурсов для блага общества.

Национальная лесная политика не устанавливается в одностороннем порядке правительством. В идеальном варианте это соглашение между органами, представляющими различные лесные интересы, и формально принятое правительством. Таким образом, ключевым вопросом является вовлечение в разработку участников, поскольку их отбор оказывает влияние на то, какие интересы Национальная лесная политика – это необходимо учитывать. Как замечает Byron (2006), политика для общества, а не для трудно вообразить релевантную и полезную лесохозяйственной администрации.

национальную лесную политику без уверенного позиционирования в рамках более широких целей общества. Таким образом, лесная политика не только охватывает вопросы, относящиеся к компетенции лесохозяйственной 6 Разработка эффективной лесной политики

–  –  –

Национальная лесная политика может служить в качестве рекомендации для принятия решений по возникающим проблемам, особенно таким, которые требуют принятия быстрых, трудных или противоречивых решений.

КАК ВЫГЛЯДЯТ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЛЕСНЫЕ ПОЛИТИКИ?

Фактическая лесная политика страны определяется действиями, предпринимаемыми правительством и заинтересованными участниками в отношении лесов. Это сумма множества более или менее согласованных самостоятельных политически значимых действий, предпринимаемых правительством и заинтересованными участниками.

Фактически политика эволюционирует с течением времени по мере того, как изменяются действия различных органов в ответ на изменяющиеся обстоятельства.

Национальные лесные политики официально оформляются и выпускаются в форме заявлений с тем, чтобы разъяснить более длительную мировоззренческую концепцию для сектора, руководить и поддерживать стратегии для достижения целей и продвижения совместных усилий между различными органами и лицами, принимающими решения.

Структура и содержание такой официальной Формальное заявление о целях лесной политики определяются потребностями лесной политики излагает общее лиц, принимающих решения, а также других видение или задачи в отношении лиц, помогающих разрабатывать, согласовывать лесов и деревьев и описывает и нацеливать ее применение. Наиболее важным стратегии для их достижения, является ее соответствие своеобразным истории, но допускает гибкость в способах культуре, ресурсам и устремлениям страны. их применения.

Таким образом, можно ожидать, что заявления о целях лесной политики значительно различаются между странами. Следует также отметить, что заявления, сосредоточивающиеся на истории ведения лесного хозяйства и управления, описывающие сектор в его текущем состоянии или выделяющие операционные аспекты деятельности агентства лесного хозяйства, не должны считаться лесной политикой.

Заявление о целях лесной политики может варьироваться от всего лишь немногим более десяти страниц (например, Гамбия и Мозамбик) до более полных документов (например, Камерун, Мексика, Монголия, Панама, Перу, Многонациональное Государство Боливия и Сенегал). Некоторые страны, например Канада, выбирают простую структуру или «зонтичный»

Заявления о целях лесной политики документ, ссылающийся на соответствующие все больше сосредоточиваются общедоступные своды правил, законы на ожидаемых или намечаемых результатах и руководства. Другие включают свою лесную и меньше на достижении целей.

политику в свое лесное законодательство или в общие более долгосрочные документы по планированию (например, Таиланд и Турция), включая НЛП (например, Конго и Финляндия). Лесная политика может быть одним заявлением или последовательным набором документов по ряду аспектов (например, Китай, Южная Африка и Уганда). Каким бы ни был подход, опыт показывает, что объемистые документы, каким бы ни было их качество, часто задвигают на полку и забывают о них. Заявления о целях лесной политики, сосредоточивающиеся на результатах и предоставляющие гибкость по отношению к средствам их достижения, 8 Разработка эффективной лесной политики лучше подходят для адаптирования к изменяющимся обстоятельствам и интеграции опыта. Заявление о целях лесной политики должно избегать повторяющихся конкретных инструкций и должно быть достаточно сжатым, чтобы быть легким в прочтении и понимании наиболее широкой возможной аудиторией.

Содержание национальной лесной политики обычно охватывает все лесные ресурсы страны, например промышленные или коммерческие леса, частные леса, общинные леса, агролесоводство, отдельно стоящие деревья, городские леса и облесенную территорию, а также управление ими и их использование, вне зависимости от форм лесопользования и лесовладения. Лесная политика более не обращается только к традиционным аспектам лесного хозяйства, но теперь учитывает также более широкие потребности и выгоды общества, равно как и проблемы, вытекающие из растущего давления на ограниченную ресурсную базу (Вставка  1). Многие ключевые вопросы выходят за рамки секторальных границ, включая связи между изменением численности населения и землепользованием, потребность повысить производительность сельского хозяйства, изменение климата, энергетику и экономическое/социальное развитие. Таким образом, размыты линии, разделяющие лесную политику, политику землепользования и политику возобновляемого использования природных ресурсов, тем более что страны пытаются гармонизировать свою политику с принятыми ими международными обязательствами.

Большинство концепций лесной политики излагают видение и/или цели и разъясняют конкретные цели по ограниченному ряду тем. Как отмечалось ранее, темы значительно варьируются в зависимости от страны, отражая различные контексты и потребности. Они могут включать, например, многочисленные виды использования облесенных земель, производство коммерческой древесины, восстановительный отдых и туризм, охрану биоразнообразия, недревесную лесную продукцию, животноводство, агролесоводство и экологические услуги, такие как водоснабжение, борьбу с эрозией, регулирование климата и связывание углерода.

охрана и расширение объема и качества ресурса для блага граждан и будущих поколений, включая продуктивный потенциал, здоровье и жизнеспособность;

обеспечение устойчивого извлечения всей продукции лесов в соответствии с законами и постановлениями или правилами, вне зависимости от того, являются ли они формальными/писаными или неформальными/ традиционными;

ВСТАВКА 1 Признание широкой общественной роли лесов в Южной Африке «Вопреки традиционному взгляду на лесное хозяйство как науку об управлении облесенными землями, в настоящее время лесное хозяйство занимается взаимоотношениями между людьми и ресурсами, предоставляемыми лесами.

Оно включает использование и разведение древесных пород деревьев, плодовых деревьев и другой продукции деревьев, а также диких животных, обитающих в лесах».

Источник: Правительство Южной Африки, 1996.

Что такое национальная лесная политика?

поддержание или расширение экосистемных услуг, предоставляемых лесами;

управление лесными ресурсами для производства ряда и ассортимента товаров и услуг, востребованных обществом, внося прямой вклад в национальное развитие.

В общем, проблемы, к которым обращаются особенно часто, являются составляющими семи тематических элементов устойчивого ведения лесного хозяйства, как признано Форумом Организации Объединенных Наций по лесам (UN, 2008): объем лесных ресурсов; лесное биологическое разнообразие; здоровье и жизнеспособность лесов; продуктивные функции лесных ресурсов; защитные функции лесных ресурсов; социально-экономические функции лесов, а также правовая, политическая и институциональная структура. Однако поскольку эта структура является обширной по масштабу, страны часто сосредоточиваются на более конкретных темах, таких как землеустройство, землепользование, изменение климата, занятость, общинное лесное хозяйство и лесная промышленность.

Национальные заявления о целях лесной политики часто предоставляют методологическую основу для реализации видения и задач. Они также могут определять центр ответственности для каждого заданного действия.

В  отдельных случаях предусматривают наличие ресурсов и властных полномочий у заинтересованных участников для достижения ими ожидаемых результатов.

Исторически сложилось так, что во многих случаях лесная политика носила предписывающий характер и отводила задачу реализации правительственным агентствам. Все больше внимания уделяется совместному подходу с привлечением как правительственных, так и неправительственных организаций. В результате этого, политика имеет тенденцию не предписывать, Хорошая лесная политика включает как достичь цели, а, наоборот, конкретизировать потребности общества и более широкие ожидаемые результаты  – изменение, лучше цели развития. Она уравновешивает позволяющее заинтересованным участникам различные интересы заинтересованных внести вклад согласно соответствующим участников и является краткой средствам и адаптировать средства со временем, и общепонятной.

учитывая опыт и изменяющиеся контексты.

Официальные национальные заявления о целях лесной политики обычно охватывают период от 10 до 20 лет и должны быть адаптированы к изменяющимся обстоятельствам с тем, чтобы сохранить релевантность. Ряд национальных заявлений непосредственно строятся на периодических обзорах с целью обеспечения их пересмотра для соответствия новым вызовам и возможностям (например, Австралия, Австрия и Канада).

КАК СВЯЗАНА ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА С ЛЕСНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ,

НАЦИОНАЛЬНЫМИ ЛЕСНЫМИ ПРОГРАММАМИ, СТРАТЕГИЯМИ

И ПЛАНАМИ ДЕЙСТВИЙ?

Лесная политика излагает видение или цель, а также долговременное направление деятельности в отношении лесов и их использования, но обычно не конкретизирует подробно инструменты или практические методы для их реализации. Одним ключевым инструментом для реализации лесной политики является лесное законодательство. Некоторые страны не приняли заявление о целях лесной политики 10 Разработка эффективной лесной политики и они считают, что законодательство содержит или выражает политику, предоставляя основную структуру для руководства деятельностью правительства. Однако основной целью законодательства является распределение Лесная политика и лесное прав и  ответственности и обеспечения их законодательство являются соблюдения в отношении лесов, а не изложение взаимодополняющими согласованного видения, цели или стратегии.

средствами: политика предоставляет Должна ли политика быть включена направление деятельности, в законодательство или должно ли а законодательство устанавливает законодательство быть включено в политику?

права и ответственность.

Очевидно, любая правительственная политика должна соответствовать конституции и другим законам страны. Однако все законы, в том числе относящиеся к лесам, создаются с учетом определенной политики. Таким образом, политика, т.е. соглашение о стратегическом направлении деятельности, должна быть разработана до того, как любой ее аспект может стать юридически обязывающим. В конечном итоге, перевод прав и обязанностей, содержащихся в политике, в законодательство, является технической, а не политической, процедурой. Таким образом, эксперты, при формулировании законодательства, скажут: «Дайте мне политику, и я разработаю закон».

На  практике, при отсутствии подобного политического заявления, пересмотр лесного законодательства является более или менее явным процессом разработки и формулирования политики. В тех случаях, когда заявление о целях лесной политики было согласовано, лесное законодательство может быть изменено в  соответствии с реализацией политики.

Законодательство обычно считается ключевым инструментом для реализации лесной политики, устанавливая права и обязательства и наделяя законным статусом правила посредством первичного законодательства (парламентский уровень) и производных нормативных правовых актов (например, инструкции, постановления, распоряжения и подзаконные нормативные акты).

Законодательство запрещает определенные действия, предусматривает санкции и предлагает прочную основу для действий перед лицом политических перемен в правительстве.

Однако использование лесного законодательства в качестве основы для политического руководства приводит к некоторым нежелательным последствиям. Не все аспекты политики могут быть в достаточной степени детально охвачены законодательством, а конкретизация в законодательных актах подпадает под действие процессуальных правовых норм. Таким образом, обращение к судебной системе – это способ отсрочки, если не остановки, конкретного действия.

Более того, правовые инструменты обычно неадекватны в плане предоставления руководства или гибкости в обращении к возникающим проблемам. Они также не являются общепонятными. Тем  не  менее, Лесное законодательство может быть разработано после принятия направлений перед лицом конфликта и в отсутствие других механизмов разрешения споров, закон имеет политики, а не наоборот.

преимущественную силу перед политикой.

Только первый из двух может быть опротестован в судах на основании решения суда, в соответствии с законодательством, а не с политикой. По этим причинам Что такое национальная лесная политика?

юридические советники часто рекомендуют включать лишь основополагающие права и обязательства в лесное законодательства.

Таблица 1 обобщает основные различия между лесной политикой и законодательством.

Иногда законодательство должно быть отменено или пересмотрено, потому что идет не в ногу с новой политикой, видением и целями. Однако можно обойтись без поправок для реализации пересмотренной лесной НЛП являются всеохватывающей структурой политики, если неправительственные для лесной политики страны. Процессы и субъекты, такие как отрасли лесной платформы НЛП используются для разработки промышленности, выполняют основные и пересмотра лесной политики, стратегий и функции, и если их практическая программ и фасилитации их реализации.

деятельность уже регулируется более широкими законами, такими как законы, регулирующие планирование или охрану окружающей среды.

Термин «лесная политика» иногда также путают с «национальной лесной программой» (НЛП). НЛП, термин, согласованный странами в ходе международного диалога о лесах, означает всеохватывающую структуру лесной политики, построенную на ряде конкретных принципов, которые могут быть приблизительно объединены в три группы: национальный суверенитет и руководство страны; последовательность внутри лесного сектора и интеграция за его пределами, а также участие и партнерство (FAO, 2001). Эта структура построена на итеративном процессе развития/пересмотра и реализации национальной лесной политики и  преобразовании международных обязательств в действия на месте. В этом отношении многие страны создают платформы, лесные форумы или похожие механизмы со множеством заинтересованных участников в  качестве составной части структуры. Таким образом, во всех случаях, когда НЛП относится к всеохватывающей структуре лесной политики, она непосредственно относится к политике: лесная политика разрабатывается или пересматривается в рамках структуры НЛП и в качестве результата процесса НЛП.

ТАБЛИЦА 1 Основные различия между лесной политикой и лесным законодательством Лесная политика Лесное законодательство Может быть принята и изменена посредством Принимается и изменяется парламентом или главой различных процедур и различными органами государства посредством процедур, определяемых в соответствии с каждой конкретной ситуацией конституцией или законодательством

–  –  –

Предоставляет основу, конкретизируя Конкретизирует права и обязанности, основанные мировоззренческие концепции, на политическом видении или целях цели и способы их достижения

–  –  –

Написанная лесная политика часто выделяет или конкретизирует достижение целей или задач посредством стратегий, программ или планов действий. Термины страны конкретизируют свою лесную политику в «лесной стратегии» (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Саудовская

–  –  –

КАК НАЦИОНАЛЬНАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА УВЯЗАНА С ДРУГИМИ

НАПРАВЛЕНИЯМИ ПОЛИТИКИ?

Для лиц, определяющих лесную политику, в последнее десятилетие стало более очевидным, что лесами нельзя устойчиво управлять, если другие пользователи земельных и природных ресурсов не признают важности этих ресурсов. Одной из причин слабой реализации политики и отсутствия воздействия многих прекрасно    

–  –  –

написанных политик и планов в прошлом заключалось в том, что они часто были оторваны от реальной жизни, связанной с лесами, и более широких аспектов общественного развития. Например, во многих странах уровень обезлесивания оставался высоким, несмотря на четко сформулированную политику, направленную на снижение обезлесивания. В других случаях производство пищевых продуктов, обеспечение жильем, инфраструктура или Цели лесной политики должны быть более общее экономическое развитие имеют четко увязаны со стратегиями преимущественное значение перед амбициозными национального развития.

программами облесения. Такие примеры подчеркивают критическую потребность увязывания лесной политики с  более широкой национальной политикой, со включением в нее лесных аспектов, с  тем чтобы сделать лесную политику релевантной и расширить признание обществом ценности и выгод лесов и устойчивого ведения лесного хозяйства. Однако слишком часто отсутствуют информационное взаимодействие и сотрудничество с другими лицами, ответственными за разработку и реализацию этой более широкой политики, а также между этими лицами.

Леса вносят вклад в благосостояние человека больше, чем общество осознает это, например, в плане питания, занятости и дохода, жилищного строительства и  обеспечения жильем, энергетики и экологической безопасности. Часто эти аспекты недостаточно учитываются или прямо не принимаются при разработке лесной политики. Ключевые вопросы, важные для общества, обычно рассматриваются в  рамках стратегий национального развития, национальных стратегий экономического и устойчивого развития или подобной политики и планов. Следовательно, лесная политика должна быть создана и выражена таким образом, чтобы внести вклад в достижение этих более широких целей. Аналогичным образом, существенно важно активно и упорно лоббировать в пользу включения вопросов, связанных с лесами, в  политику и стратегии национального развития (Вставка 2).

Политика и законодательство в других сферах охватывают многие действия, влияющие на леса и деревья, и руководят ими. Многие ключевые вопросы для общества фактически являются сквозными и межсекторальными: экономическое и сельскохозяйственное развитие, сокращение бедности, производство продуктов питания, изменение климата, регулирование стока, энергетика, туризм, развитие инфраструктуры, промышленность и разработка полезных ископаемых, Вопросы, связанные с лесами и деревьями, включая их использование, являются образование и научно-исследовательская межсекторальными. В идеальном варианте это деятельность. Вероятно, что многие полностью отражается в участии в разработке заинтересованные участники из лесной политики и ее реализации.

секторов, действия которых оказывают глубокое влияние на леса, никогда не задавались такими вопросами как «какая у нас политика в отношении лесов?» или «сколько лесов необходимо сохранить?».

Для  достижения в достаточной степени хорошо согласованных действий многие страны включают заинтересованных участников из ключевых секторов в пересмотр лесной политики.

14 Разработка эффективной лесной политики ВСТАВКА 2 Лесная политика и повестка дня национального развития Интегрирование лесных вопросов в более широкую политику, обращающуюся к национальному устойчивому развитию, а также вызовы, связанные с изменениями, имеющими место на глобальном уровне, могут повлечь за собой определенный риск (например, утрату контроля), но могут открыть значительные возможности.

Например, Индия, Республика Корея и Соединенные Штаты Америки, увязав их с более широкими планами развития, включили их в программы «Зеленый курс», а Коста-Рика и Республика Корея сделали природные ресурсы центральным пунктом своих стратегий национального развития. Некоторые страны продвигают разработку инновационной продукции и услуг в качестве части усилий в направлении устойчивой биоэкономики для разрешения проблем изменения климата, экономического кризиса и истощения запасов нефти всеобъемлющим и согласованным способом. Швеция и Непал согласовали лесную и водную политику, а Канада и другие страны интегрировали или хорошо согласовали лесную и лесопромышленную политику. Во многих странах имеют место усилия для усовершенствования интеграции лесной политики и политики в области изменения климата, а также лесной и энергетической политики.

Часто правительственные агентства и заинтересованные участники вырабатывают решения на двусторонней основе или согласовывают политику в конкретных ключевых областях политики. Конкретные компоненты двусторонней согласованной политики становятся, таким образом, составной частью лесной политики, например решения, связанные с животноводством, агролесоводством, регулированием стока, охраной биоразнообразия, биомассой для производства энергии, поставками промышленной Политика по конкретным темам может древесины, экотуризмом, обезлесиванием быть разработана совместно с одним или и деградацией лесов. Взаимосвязанность несколькими секторами.

вопросов, ограниченные территориальным действием, предоставляют дополнительные стимулы лицам, определяющим политику, для нахождения всесторонних и более комплексных политических решений. Одним из подходов является разработка более широкой политики в области природных ресурсов и землепользования по примеру Финляндии и Новой Шотландии (Канада). На  практике реализация различных политических линий всегда требует согласования на различных уровнях вне зависимости от того, были ли они разработаны совместно или нет.

Признание, согласование и интегрирование политических линий является важным не только на национальном уровне, но также горизонтально на всех уровнях правительства, начиная с местного муниципального уровня до международного Что такое национальная лесная политика?

уровня, на котором принимается ряд обязательств. В дополнение к необходимости согласовывать политические линии между секторами, они должны быть также совместимыми с конституционными структурами и политическими линиями, установленными на субнациональном уровне децентрализованными структурами, а также с традиционными и обычными правилами.

FAO/FO-4816/B.Neill Разработка политики в изменяющейся обстановке

3. Разработка политики в изменяющейся обстановке

–  –  –

Некоторые рассматривают разработку политики в качестве формы рационального планирования. Другие рассматривают ее как нечто, появляющееся вследствие ведения переговоров и принятия решений различными лицами, ответственными за разработку политики. В действительности, разработка политики и ее последующее формулирование часто не структурированы и много пластов скрыто под фасадом хорошо спланированного и выполненного процесса. Фактически, многие релевантные для политики решения принимаются вне формального процесса. Это может создать впечатление, что «политика происходит» и редко, если вообще, проводится в соответствии с планом.

Учитывая, что страна редко разрабатывает или формулирует политику с нуля, может быть полезным составить концепцию процесса лесной политики в качестве последовательного цикла: обзор ведения лесного хозяйства и администрации разработка и формулирование политики реализация оценка переформулирование.

Процесс НЛП основывается на подобном понятии (Диаграмма 2).

Во многих случаях разработка официального заявления о целях лесной политики начинается с потребности или желания усовершенствовать текущую политику, как написанную, так и прямо не выраженную, вследствие резких изменений или постепенных сдвигов в более широком контексте. То, что менее Разработка и корректировка ясно концептуально, но очевидно в действительности, лесной политики – это процесс без это что процесс может быть начат на любой стадии начальной и конечной точки.

цикла. Желание разработать или пересмотреть лесную политику может возникнуть в ходе реализации, после обзора или когда она почти полностью сформулирована, например вследствие вновь созданного правительства с политическими намерениями, отличными от его предшественников. Более того, виды деятельности, происходящие в различные периоды времени в ходе процесса, взаимосвязаны многими способами: они могут развиваться параллельно или происходить на одной из четырех стадий. Другими словами, схематичный четырехступенчатый подход является упрощением того, что происходит на практике, но, тем не менее, может помочь структурировать и фасилитировать деятельность, которую необходимо предпринять.

Выработка политики – это итеративный процесс, и важно рассматривать его в этом свете по двум причинам. Во-первых, в итеративном процессе опыт и усвоенные уроки могут быть легко приняты во внимание для информации и улучшения координации.

Во-вторых, повторяемость помогает поддерживать диалог о политике и ее реализации после завершения процесса разработки официальной политики. Продолжающийся 18 Разработка эффективной лесной политики

–  –  –

диалог и созданная для него платформа часто являются ключевым компонентом для реализации политики поскольку множество конкретных деталей при реализации национальной лесной политики должны обсуждаться или согласовываться после ее принятия. Созданные механизмы для диалога также облегчают извлечение пользы из различных уроков и опыта реализации согласованной политики, а также координацию последующего планирования.

ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ В РАЗРАБОТКЕ ПОЛИТИКИ?

Участие для усиления значимости, приемлемости и эффективности политики Эффективная реализация политики и политических процессов требует, прежде всего, совместных действий государства и граждан. Хотя национальная лесная администрация может обладать значительной технической компетенцией в сфере ведения лесного хозяйства, в частности относительно поставки различных товаров и услуг, тем не менее она необязательно является выразителем запросов общества в отношении лесов. Балансировка зачастую конфликтующих интересов является политическим, Опыт показал, что разработку национальной лесной политики должна начать Разработка политики в изменяющейся обстановке приняты меры для гарантии того, чтобы процесс обеспечил достаточное участие на национальном и субнациональном уровнях. Хотя сильная и технически разумная политика может быть сформулирована без привлечения заинтересованных участников, участие необходимо для гарантии соответствия политики потребностям общества.

Прошлые подходы научили, что политика труднореализуема там, где население, затрагиваемое принятыми решениями, исключено из процесса их принятия, и когда переговоры, направленные на примирение конкурирующих интересов, проходят в  отсутствие народных представителей. Оба условия являются существенными в том случае, если политика должна получить широкомасштабную поддержку, которая позволит ей преодолеть вызовы, связанные с  реализацией, хотя вначале процесс может показаться затянувшимся, дорогостоящим и неконтролируемым.

Во многих странах процессы и платформы Процессы лесной политики нацелены НЛП для дискуссий о лесах используются на разработку и реализацию политики, для повышения эффективности участия в являющейся общим достоянием разработке и формулировании политики. НЛП и пользующейся широкой поддержкой предоставляет возможность заинтересованным в результате вовлечения широкого круга участникам с различными интересами, задачами заинтересованных участников как внутри и мнениями обсудить и согласовать вопросы, сектора, так и за его пределами.

понять точку зрения друг друга и достичь консенсуса или компромисса, или, на данный момент, согласиться или не согласиться.

НЛП также служит механизмом для конструктивной конфронтации, выпускным клапаном для недовольства и информационной платформой для рассмотрения и избегания разногласий, могущих привести к конфликту.

Реализация политики как совместная ответственность В том случае, если лесная политика является соглашением между правительством и  заинтересованными участниками, центральному правительству нет необходимости достигать заявленных целей в отдельности, но следует обеспечить их надлежащую реализацию децентрализованными администрациями или другими сторонами, такими как частный сектор, общинными лесохозяйственными организациями, фермерами, коренными жителями, неправительственными организациями (НПО) и гражданским обществом. Таким образом, центральная власть финансирует новые методы сквозного согласования на различных уровнях после децентрализации и сотрудничества с заинтересованными участниками.

Различие заинтересованных участников из государственного и частного сектора, вовлеченных в реализацию политики, вызывает необходимость четкого разделения ответственности между различными правительственными агентствами и органами заинтересованных участников. Это также требует бльших усилий со  стороны государственных должностных лиц для межсекторального согласования и сотрудничества на различных правительственных уровнях. Эти аспекты становятся все более важными в странах, движущихся в сторону децентрализации и деволюции, когда все больше правительственных уровней разделяют ответственность за реализацию.

Одинаково важной является необходимость для государственных учреждений иметь цели, структуры и потенциал для выполнения этого мандата.

20 Разработка эффективной лесной политики При традиционных политических установках и институциональных механизмах правительства склонны полагаться на предписания, контроль и надзор для реализации политики. Однако этот подход часто несовместим с желанием и потребностью вовлекать заинтересованных участников, например мелких фермеров, выращивающих деревья, или НПО. Сами по себе командно-контрольные меры оказались неэффективными при управлении ценными особо охраняемыми природными территориями. Новые инструменты, такие как добровольные соглашения, государственно-частные партнерства и рыночные подходы, появились за последние несколько десятилетий. Они не только обладают потенциалом для того, чтобы сделать реализацию более эффективной, но могут также, временами, помочь избежать маргинализации государственной лесной администрации.

Механизмы для непрерывного диалога и периодической корректировки Изменения в контексте использования и управления лесами и деревьями требуют внесения периодических поправок в национальную лесную политику и/или механизмы реализации (Вставка  3). Точно так же как фактически политика имеет тенденцию претерпевать изменения, идя в ногу с изменяющимися контекстами, адаптация также периодически необходима для официальной политики. Вследствие того, что официальная политика включена в политический Непрерывный лесной диалог процесс и подпадает под действие избирательных является ключом к разработке, циклов и смен правительства, новое правительство реализации и пересмотру политики, может начать пересмотр гораздо раньше, чем изначально являющейся последовательной и предполагалось. Для обеспечения поддержания и адаптивной с течением времени.

адаптирования к изменяющимся обстоятельствам процесса лесной политики, многие страны создали платформы национальной лесной политики, лесные форумы или подобные механизмы. Они фасилитируют непрерывное информационное взаимодействие и согласование между различными заинтересованными участниками, отклик на появляющиеся вопросы и интегрирование опыта или новых инициатив в адаптирование политики.

–  –  –

Бутан одобрил свою первую лесную политику в 1974 году, вслед за принятием Лесного закона в 1969 году, санкционировавшего передачу в государственную собственность всех лесов. Политика заложила подходы к сохранению лесов и животного мира, лесовозобновлению, экспертизе ресурсов и их эксплуатации. Был также установлен минимальный заданный показатель достижения 60 процентов лесного покрова.

Главной целью политики, разработанной в 1990-х годах, было сохранение окружающей среды, и только после этого можно было извлекать экономические выгоды.

Однако были приняты положения для снабжения древесиной сельских домохозяйств на постоянной основе. Несмотря на намерение сбалансировать сохранение и устойчивое использование, реализация имела тенденцию к сосредоточению на сохранении и охране.

После пересмотра национальной политики в 1999 году акцент был сдвинут на торговлю древесиной и ценообразование, субсидирование лесоматериалов для жилищного строительства в сельской местности, общинное и социальное лесное хозяйство. Постепенное дальнейшее смещение акцента произошло за последнее десятилетие в сторону более децентрализованного и ориентированного на людей подхода к ведению лесного хозяйства, направленного на снижение уровня бедности.

Лесная политика 2009 года отвечает растущей потребности в более широком и более сбалансированном подходе к устойчивому развитию и снижению уровня бедности, например, определяя в качестве проблем продовольственную безопасность и охрану биоразнообразия. Она предоставляет структуру для обращения к сохранению и устойчивому использованию в таких областях, как общинное лесное хозяйство, регулирование стока, древесная и недревесная лесная продукция и животноводство.

Она также предоставляет средство для последовательной реализации законодательства, воздействующего на природные ресурсы Бутана.

Источник: Дон Гилмор, личное сообщение.

новым реальностям, рискам и возможностям (Вставки 4 и 5). С течением времени любой сектор, не Учитывающий широкие общественные интересы в рамках своей компетенции, или не выстраивающий крепких связей с национальными стратегиями развития, будет оттеснен на второстепенные позиции, будет привлекать меньше внимания и его мощь будет подорвана – все это приведет к более слабому потенциалу в достижении целей. Лесной сектор не является исключением и, когда можно укрепить связи посредством пересмотра лесной политики, это становится ясным указанием на необходимость перемен. Перемены могут принять различные формы:

их можно произвести, используя появляющиеся возможности или предприняв действия для прекращения медленной, но неуклонной утраты значения.

22 Разработка эффективной лесной политики ВСТАВКА 4 Посткризисная корректировка лесной политики в бывшей югославской Республике Македония Возникнув после десятилетия политической нестабильности, и удаляясь от централизованного планирования в качестве составной части бывшей Югославии, должностные лица бывшей югославской Республики Македония осознали, что подход страны к управлению лесами отчаянно нуждался в пересмотре. Хотя лесные ресурсы в целом были в хорошем состоянии, стало ясно, что ведение лесного хозяйства было неустойчивым, а лесные агентства создавали утечку государственных финансов. Реформа государственных лесохозяйственных предприятий казалась особенно актуальной для улучшения их жизнеспособности и для предоставления обществу более качественной лесной продукции и услуг. Кроме того, новое правительство пыталось продемонстрировать свое стремление и способность предпринять экономическую и социальную реформу для разработки политики, которая облегчила бы вступление в Европейский Союз.

Поскольку разработка политики связана с политической деятельностью партий и элит, руководство или привлекаемые участники, вероятно, будут иметь различные точки зрения на потребности, цели, выгоды и риски в случае, если подобная инициатива будет предпринята. Они должны рассчитать Выявление правильного момента для начала правильное время для начала процесса, перемен требует руководства и хорошего определить необходимые механизмы знания политического контекста и игроков.

приведения в действие и учесть правильный темп реформы – постепенный или стремительный. Несмотря на отсутствие простых ответов, некоторые факторы могут склонить правительство принять во внимание реформу политики:

Сдвиг в сторону более широкой политики страны или новая администрация с иными приоритетами. Часто новая партия, пришедшая к власти, ведущие лица, определяющие политику, или государственные должностные лица желают пересмотреть или реформировать текущую политику.

Периодические обзоры или сигналы с мест обнаруживают, что официальная и узкоспециализированная политика не совпадают с реальностями на местах. Обзор лесного и смежных секторов, национальных перспективных исследований или общественных ожиданий может побудить правительство к действию. Аналогичным образом, выводы научных исследований, пилотные или демонстрационные исследования могут содействовать более широкой реализации.

Стихийные бедствия, такие как наводнения, экономическая нестабильность или конфликты вокруг лесопользования, привлекающие внимание к конкретным проблемам. Группы заинтересованных участников, включая группы по интересам, неформальные сообщества, лоббистов, средства массовой Разработка политики в изменяющейся обстановке

ВСТАВКА 5 Растущее давление на леса Кении

Лесная политика Кении 2007 года отмечает значительные изменения, имевшие место с момента предыдущего авторитетного заявления о лесной политике Кении 1968 года, потребовавшего принятия новой лесной политики (Government of Kenya, 2007):

«Эти изменения включают рост населения страны и увеличение количества видов деятельности, связанных с лесами... Такой рост населения продолжит оказывать давление на лесные ресурсы посредством растущего спроса на лесную продукцию, услуги и землю для альтернативного использования. Возрастет необходимость сохранения почвы, воды, среды обитания диких животных и биологического разнообразия. Более того, с 1968 года страна испытала наибольшее сокращение лесного покрова, приведшее к сокращению водозабора, биоразнообразия, поставок лесной продукции и среды обитания диких животных. В то же самое время лесной сектор раздирали конфликты между лесоустроителями и сообществами, проживающими вблизи лесов, за доступ к лесным ресурсам. В результате назрела необходимость подготовить новую лесную политику для руководства развитием лесохозяйственного сектора. Широкой целью этой новой лесной политики является предоставление непрерывного руководства всем кенийцам по устойчивому управлению лесами. Sessional Paper No. 1 от 1968 года не обеспечивает адекватной гармонизации между ресурсной политикой в различных областях. Эта политика приняла во внимание области политики, связанные с землей и землепользованием, землеустройством, сельским хозяйством, энергетикой, окружающей средой, разработкой полезных ископаемых, животным миром и водой. Более того, политика подчеркивает необходимость большего сотрудничества и более тесных связей между владельцами ресурсов, пользователями и плановиками ресурсов. Политика включает современные ценности народа Кении, связанные с лесами, международные опасения, и представляет национальную волю».

информации и научно-исследовательские организации, могут дать импульс к переменам, а также, например, ввести запрет на лесозаготовки и экспорт леса, остановить экзотические плантации и обеспечить бльший доступ местного населения к сбору недревесной лесной продукции.

Угроза утраты полномочий в определенных вопросах. Текущие вопросы, могущие вызвать переоценку национальной лесной политики, включают изменение климата (сокращение выбросов вследствие обезлесивания и деградации лесов), биоразнообразие, социальные аспекты устойчивого ведения лесного хозяйства (лесная сертификация) и добросовестное управление (например, правоприменение лесного законодательства).

Международные обязательства и связанные с ними возможности финансирования. Они включают, среди прочего, Рамочную конвенцию 24 Разработка эффективной лесной политики ООН об изменении климата и Киотский протокол к Конвенции, юридически необязательный инструмент Форума Организации Объединенных Наций по лесам, касающийся всех типов лесов, Конвенцию о биологическом разнообразии и Протокол по биобезопасности к Конвенции, Конвенцию Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием и Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.

Успешное начало процесса рассмотрения, разработки и формулирования политики зависит от способности пропонентов выбрать правильный момент для запуска инициативы и создания достаточной поддержки со стороны правительства и заинтересованных участников. Опыт показывает, что это предприятие требует руководства – компетентности, полномочий и авторитета, потенциала вопросы являются значимыми и представляют высокий интерес. Одним из подходов к разъяснению относительно задействованных средств и полезности проведения реформ является применение понятия «пределы реформ» (Andrews, 2008), позволяющее протестировать степень приемлемости, полномочия и способность  ©

–  –  –

для вовлеченных организаций?

Имеются ли полномочия:

позволяет ли законодательство начать реформы?

позволяют ли официальные организационные структуры и правила инициаторам начать изменения?

позволяют ли реформаторам неформальные организационные нормы предпринять необходимые действия?

Имеется ли возможность:

достаточно ли персонала с надлежащим опытом для составления концепции и реализации реформ?

имеется ли надлежащая информация для составления концепции, планирования, реализации и наделения законным статусом реформ?

Источник: Адаптировано из Andrews, 2008 Разработка политики в изменяющейся обстановке

–  –  –

В случае провала процессов разработки политики, зачастую это происходит вследствие сложности понимания социально-политического характера сохранения и использования лесов или вследствие нереалистичности ожиданий. Важно понять, кто хочет или не хочет изменения политики и почему. Некоторые лица, принимающие решения, могут желать проведения подлинных реформ, в то время как другие могут желать проведения только косметических изменений, например реорганизацию департамента без пересмотра его обоснования или структуры.

Хорошее понимание общих интересов и различных мнений заинтересованных участников и степень приемлемости преобразований являются существенными для оценки возможностей, границ и рисков при начале осуществления разработки политики. Аспекты, требующие рассмотрения, включают расчет времени с учетом политических избирательных циклов, охвата проблем, рассматриваемых вопросов, задач, вид желаемого процесса, осуществимого или необходимого, тип ожидаемой политики (новая, обновленная, частично исправленная) и способы ее принятия. Такая реалистичная оценка также сделает необходимым привлечение министра с тем, чтобы возглавить усилия и взять на себя политические риски (Вставка 6).

Процессы разработки официальной лесной политики, если они правильно рассчитаны, предоставляют возможность примирить конфликтующие интересы.

Желание групп вести конструктивные переговоры зависит от того, как каждая из них рассматривает риски и издержки неучастия в противовес выгодам от совместного поиска решений. Таким образом, на ранней стадии процесса важно понять проблемы и интересы ключевых заинтересованных участников, их издержки и выгоды, их правомочие и способность и потенциал для ведения переговоров. Иногда разумно переосмыслить или отложить разработку политики в том случае, если настрой, политическая воля или потенциал являются сомнительными. В том случае, если основным вопросом является потенциал, страны могут пожелать добиваться помощи ФАО или иных органов.

26 Разработка эффективной лесной политики

4. Начало: первые шаги в разработке политики

ПЛАНИРОВАНИЕ, ПОСТРОЕНИЕ ПОТЕНЦИАЛА

И ИНФОРМАЦИОННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

После принятия решения о начале разработки политики, удачный исход зависит от надлежащей подготовки: определяя ответственность органов, принимающих решения; устанавливая правила задействования; разрабатывая план работ, расписания и бюджеты; подготавливая стратегии коммуникации и выстраивая потенциал для управления процессом и целенаправленного привлечения групп заинтересованных участников. Основные справочные данные и информация должны также быть собраны и подвергнуты соответствующему анализу.

Неизбежен тот факт, что процессы совместного участия являются более длительными и более затратными, чем традиционная внутренняя разработка политики, проводимая в одиночку правительственными агентствами.

Однако выгоды в длительной перспективе являются значительными. Должен быть подготовлен подробный рабочий Процесс совместной разработки план, и  выделены время, персонал политики является дорогостоящим, и  бюджетные средства для совместных однако отсутствие единой воли усилий, таких как создание целевых будет стоить еще дороже.

рабочих групп, проведение брифингов и практических семинаров. Этими требованиями часто пренебрегали в прошлом:

зачастую консультации были поверхностными с привлечением только тех участников, которые располагали временем и средствами. Как и  можно было ожидать при  подобном сценарии, появилось немного новых идей, а общественность проявила слабый энтузиазм или приверженность к изменениям.

Если лица, определяющие политику, хотят ее реализовать, они должны вовлекать народ в ее разработку.

Три фактора оказывают наибольшее влияние на рабочие планы и временную шкалу: количество заинтересованных участников; важность и разнообразие типов ведения лесного хозяйства и административной структуры; доступная информация о региональной и  местной политике, а также о юридических, экономических, экологических и  социальных вопросах и тенденциях. Этот последний аспект в основном связан с ресурсами и временем, необходимым для проведения обзоров и анализа в начале и в ходе разработки политики.

Некоторые процессы разработки или переформулирования политики заняли чуть больше года (например, Ангола, Сальвадор, Латвия, Либерия, бывшая югославская Республика Македония, Тимор-Лешти), но иногда процесс выполнения Начало: первые шаги в разработке политики исследований и завершения переговоров занимает от двух до трех лет (например, участников в достаточной степени с тем, чтобы политика была широко понята Вне зависимости от того, какой процесс избран, обычно формулирование политики состоит из определенных действий, которые необходимо учитывать при планировании работы, времени и бюджета. Диаграмма 4 намечает в общих чертах рабочий план предположительного 18-месячного процесса разработки лесной политики, похожего на использованный в Сирии. После начала процесса проводятся региональные практические семинары для привлечения заинтересованных участников к диагностике препятствий и возможностей, а также для ознакомления с местными вопросами и мнениями. Результаты обсуждений выносятся затем на национальный форум. Параллельно с проведением ряда экспертных исследований, проводится второй раунд региональных практических семинаров для разработки возможных стратегий и действий. Пишутся и обсуждаются проекты заявлений о целях политики, вновь на национальном форуме, для достижения соглашения и поиска поддержки для информирования о процессе всех вовлеченных участников, повышения их осведомленности и построения потенциала.

         

–  –  –

Важность четкой и прозрачной информации в ходе процесса разработки политики не может быть преувеличена.

Это важный компонент любого диалога со множеством заинтересованных участников, поскольку эффективная коммуникация:

создает открытый и содержательный национальный диалог о вариантах политических решений;

управляет ожиданиями;

содействует прозрачности и подотчетности;

задает и поддерживает темп;

содействует культуре общественного диалога, не только между гражданами и правительством, но также между гражданами, между деловыми кругами, и между гражданами и деловыми кругами.

Имеется много способов поддержания связи с заинтересованными участниками и более широкими кругами общественности и их вовлечения, включая интернет (специализированные веб-сайты), мобильную телефонную связь, радио, коммерческое или государственное телевидение, сельские сходы, городские собрания и театр. Опыт показывает, что системы передачи информации на уровне сообщества являются наиболее эффективным средством охвата местного населения.

Построение потенциала для фасилитации и усиления привлечения различных заинтересованных участников является составной частью многих процессов разработки лесной политики, например, в Латвии, Сербии, Турции и Узбекистане все члены рабочих групп были обучены использованию подхода совместного участия при разработке политики с самого начала. Темы могут включать концепцию и правила совместного участия в процессах разработки политики, обмена опытом Построение потенциала не только с участием в подобных процессах повсюду, улучшает понимание концепции, но также роль данных и информации о положении дел вносит вклад в построение команды и и тенденциях, выявление общих интересов, укрепляет личное участие в процессе – разработку стратегий, создание механизмов важные условия для достижения успеха.

для конструктивного обмена информацией и обратной связи, выявление и построение коалиций по защите общественных интересов, лоббирующих достижение приемлемых решений и совершенствующих искусство ведения переговоров. Планирование построения потенциала требует оценки участников обучения на предмет их способности активно участвовать, а также лучших способов обеспечения участия, например посредством практических семинаров в начале процесса или посредством целевого инструктирования.

–  –  –

обзора. Важно подготовить релевантную, статистически надежную и непредвзятую информацию, которую можно представить для обсуждения, по таким темам как:

лесные ресурсы, их использование и управление ими (например, из национальных лесных таксаций или оценок);

положение дел и тенденции в лесном секторе, политические, общественные и демографические тенденции, а также экономические и технологические достижения (например, из отраслевых и перспективных исследований и опросов общественного мнения);

прошлая и текущая политика, законодательство и стратегии, относящиеся к  лесам, в том числе относящиеся к национальному развитию, экономическому и устойчивому развитию, сельскому хозяйству и энергетике;

землепользование, планирование землепользования, землевладение, землеустройство и связанные с ними политика и законодательство;

институциональные механизмы и потенциал;

ключевые вопросы национальной лесной политики, такие как обезлесивание, лесопользование и доступ к нему, незаконные лесозаготовки, связывание углерода и пожары;

международные обязательства, связанные с лесами.

Часто необходимая информация и исследования уже доступны. Во многих случаях необходимо произвести пересмотр в ключевых областях, таких как политика или правовая и институциональная структуры, как это было сделано, например, в Алжире, Бенине, на Коморских Островах и в Иордании. В качестве альтернативы технические эксперты могут быть приглашены либо для участия в процессе либо для подготовки презентаций на практических семинарах или на других форумах.

Особенно важно признать значимость более широких политических, социальнодемографических, экономических, технологических и экологических тенденций и  предсказуемых будущих сценариев, поскольку они определяют и воздействуют на использование лесов и контекст ведения Новой политике необходимо руководство по лесного хозяйства в будущем. Многие страны ожидаемым, а не прошлым, обстоятельствам.

провели исследования или консультации Будущие обстоятельства должны быть в о перспективах для лесного сектора фокусе в момент разработки новой политики.

(Вставка 7), некоторые при поддержке ФАО.

Национальные эксперты, знакомые с подходами, основанными на прогнозировании и предвидении, или хорошо осведомленные о тенденциях в более широком социальноэкономическом контексте, могут внести полезный вклад в процесс разработки политики.

Поскольку надлежащее финансирование является решающим для реализации политики, вовлеченные в процесс должны осознавать возможности, ограничения, возможные варианты выбора и процедуры для получения доступа к новым источникам финансирования Правительственные учреждения, руководящие Будьте готовы обсуждать денежные вопросы.

процессом разработки политики, должны Финансирование будет неизбежной темой осознавать, что от них потребуется ведение в процессе разработки политики.

переговоров и обеспечение дополнительных ресурсов на всем протяжении. Эта задача может быть облегчена посредством анализа вопросов, которые, вероятно, могут возникнуть, ожидаемых изменений потребностей в финансировании и исследовании наиболее реалистичных возможных вариантов выбора.

30 Разработка эффективной лесной политики

ВСТАВКА 7 Будущий форум по лесам в Финляндии

Финляндия создала многосекторальный форум для рассмотрения вопросов и изменений, могущих оказать воздействие на доходы, получаемые за счет использования лесов, и окружающую среду сектора в последующие 10-20 лет. Этот подход явился основополагающим для нахождения инновационных идей, а Финляндия использовала результаты для того, чтобы сделать национальную лесную политику более проактивной и ориентированной на будущее.

Многие процессы разработки лесной политики включают обзор политики, законодательства и учреждений в качестве предварительного анализа. В других случаях такие обзоры являются частью реализации политики и, временами, ведут к пересмотру. Их также можно предпринять параллельно или в качестве деятельности, следующей за стадией диагностики и выявления проблем. Часто внешние консультанты готовят дополнительные исследования, которые затем обсуждают задействованные заинтересованные участники.

Обзор политики обычно охватывает текущую лесную политику, стратегии, программы, рабочие планы и планы действий, а также их реализацию. Он выявляет достижения и слабые места: были ли надлежащим образом поставлены цели; были ли  стимулы и ограничения контрпродуктивными Многие процессы разработки лесной или конфликтующими с другими инструментами политики включают обзор политики, или целями; и были ли в достаточной степени законодательства и учреждений для приняты во внимание обстоятельства, в которых усвоения достижений и промахов.

должна быть реализована политика. Обзор помогает извлечь уроки для усовершенствования лесной политики и механизмов для ее реализации в будущем.

Однако многие обзоры не сумели принять во внимание надлежащим образом связи с другими направлениями правительственной политики, затрагивающей леса.

Включение наиболее значимых связей в обзоры помогает обнаружить, где согласование политики и включение лесных аспектов в политику оказались эффективными, где – нет, и почему. Это также помогает уделять внимание приоритетным областям, нуждающимся в усовершенствовании в этом плане, в соответствии с новыми политическими целями.

Юридический обзор может выявить вопросы, к которым следует обратиться в процессе разработки политики, и может впоследствии направлять законодательную реформу. В конечном счете, последствия любых изменений в политике для существующего законодательства должны быть оценены для приведения законодательства в соответствие с политическими целями и внести вклад в их достижение. Юридический обзор обычно рассматривает прямую или косвенную связь законов с лесами и выявляет препятствия и возможности для любой новой лесной политики. Он также должен помочь выявить области, в которых существующие законодательные положения являются конфликтующими, противоречивыми и недостаточными, и привести их в соответствие.

Начало: первые шаги в разработке политики Опыт ФАО подчеркивает важность широкого юридического обзора. Обзор должен охватывать не только конкретные лесные законы и постановления, но также связанные с ними правовые инструменты, в том числе относящиеся к землепользованию, планированию землепользования, землеустройству, охране окружающей среды, особо охраняемым природным территориям и регулированию ресурсов диких животных, а также более широкие институциональные механизмы, предписывающие передачу полномочий и способы реализации децентрализации.

Институциональный обзор может включать как институциональные механизмы, так и мнения о них заинтересованных участников. Он используется для выявления факторов, могущих содействовать успеху или неудаче таких механизмов или будущих альтернатив для того, чтобы оценить устойчивость результатов и воздействий и сделать выводы, могущие оказать влияние на процесс разработки политики. Такой обзор помогает разъяснить степень привязки институциональных механизмов и организаций к задачам политики и способность выполнять свои роли. Он также может выявлять препятствия, в том числе ограниченную способность адаптироваться к изменяющимся контекстам. Обзор может иметь связанные с политикой последствия на различных уровнях, воздействующие на процессы, взаимоотношения (например, между министерствами) или операции (например, механизмы представления отчетности). Это может привести к более соответствующему институциональному механизму, лучшему сочетанию задач организации с лесной политикой и улучшению потенциала организации в выполнении мандата. Сегодня появляется много новых институциональных механизмов для совместной реализации политики; иерархические взаимоотношения заменяются сетью парагосударственных или государственночастных партнерств.

ПОДДЕРЖКА ПОЛИТИЧЕСКОГО РУКОВОДСТВА И АДМИНИСТРАЦИИ

НА ВЫСОКОМ УРОВНЕ Руководство и поддержка на высших правительственных уровнях являются существенными с самого начала процесса для оповещения о его важности и об ожидаемых результатах. Это обязательство также заверяет заинтересованных участников в необходимости их вовлечения Существенно важно получить с самого и избегает риска считать его чисто начала поддержку высшего политического символическим или административным руководства процессу и заверение упражнением, особенно если министр, в реализации лесной политики.

ответственный за леса, руководит процессом и обещает использовать результаты для руководства принятием решений в будущем.

Аналогичным образом, обеспечение явной поддержки со стороны главы государства, совета министров, парламента или подобного высокого правительственного уровня с самого начала поможет стимулировать другие сектора, вовлечение правительственных министерств и агентств, особенно если может обнаружиться значение процесса для их сфер ответственности или риск неучастия. В  том случае, если процесс является исключительной инициативой лесохозяйственной администрации или министерства, ответственного за леса, это может оказаться неубедительным доводом для других департаментов, министерств и агентств в пользу необходимости участия.

32 Разработка эффективной лесной политики До начала процесса формулирования или пересмотра лесной политики, важно привлечь правительственные агентства на национальном и региональном уровнях посредством информирования ключевых сотрудников о необходимости инициативы, способах ее реализации и необходимости и желательности активного вовлечения.

Во многих случаях специальные заседания Необходимо привлечь на ранней стадии или практические семинары предоставляют управленческий персонал среднего звена, возможность для обсуждения истории убедив его в выгодах от запуска процесса.

вопроса, задач, процедур и ожидаемых результатов с тем, чтобы персонал смог сформировать реалистичные ожидания.

Такие места проведения также могут разъяснить вопросы, проблемы и последствия, касающиеся их потенциального вовлечения; обратиться к проблемам, требующим решения, касающимся важности процесса и подхода для включения участников, не связанных с ведением лесного хозяйства; рассеять опасения, связанные с осознанием того, что более широкое вовлечение приводит к утрате контроля; и оценить возможные негативные последствия для учреждения, в котором они работают, или для их работы.

Когда это вовлечение успешно организовано, персонал окажется способен считать себя частью процесса. Это важное требование для плавного перехода от политики на бумаге к политике на месте.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТОГО, КТО И В КАКОМ КАЧЕСТВЕ ДОЛЖЕН БЫТЬ

ВОВЛЕЧЕН, А ТАКЖЕ ВИДА НЕОБХОДИМОЙ ПОДДЕРЖКИ

Заинтересованные участники – это отдельные физические лица, сообщества, группы, правительственные органы, НПО и прочие, испытывающие воздействие разработанной политики или влияющие (фасилитируют или препятствуют) на ее разработку и реализацию. Их отбор и определение их роли являются критическими для качества, приемлемости и полезности политики и требуют особого внимания. Три вопроса руководят участием: кто должен быть вовлечен, как следует вовлекать и что необходимо для их вовлечения? На практике неосуществимо и нежелательно вовлечение всех возможных заинтересованных участников. Многие даже не будут заинтересованы.

Хорошей отправной точкой для принятия решений об участии является выявление потенциальных партнеров и их ролей посредством анализа, который может варьироваться от быстрого и поверхностного Успех совместного участия в разработке до глубинного обзора ценностей, прав, политики зависит от того, насколько ответственности, внутренних и внешних связей, хорошо выявлены и вовлечены потенциальной отдачи, представления, властных заинтересованные участники.

отношений, потенциала и потребностей.

Многие простые инструменты доступны для этой цели (FAO, 2009; Vermeulen, 2005;

DFID and World Bank, 2005).

На многих людей или группы, такие как землевладельцы или лица, обладающие юридическим правом, или правом, основанном на обычае, землепользования, лесная политика оказывает непосредственное воздействие. Многие другие также испытывают на себе изменение политики, в том числе лица, осуществляющие заготовку и сбор лесной продукции или извлекающие блага из менее ощутимых услуг, например восстановительного отдыха, защиты от эрозии почв или смягчения последствий Начало: первые шаги в разработке политики изменения климата. Помимо этого другие лица заинтересованы в использовании земли для ведения сельского хозяйства, производства энергии, туризма или развития производства в коммерческих целях.

Заинтересованные участники, оказывающие воздействие на политику, это те, кто принимает решение, контролирует или регулирует лесные отношения и доступ к лесным благам, или обладает полномочиями для изменения землепользования:

лесная администрация и агентства, работающие на различных уровнях, но также и правительственные органы, в ведении которых находятся биоразнообразие, охрана окружающей среды, сельское хозяйство, Ключевые заинтересованные энергетика, транспорт, развитие инфраструктуры, участники - это те, на кого оказывает общее планирование и распределение бюджетных воздействие лесная политика, или средств. Уровень, на котором политика будет которые могут влиять на лесную одобрена или принята, также влияет на выбор политику и ее реализацию.

участников. Например, если требуется разрешение парламента или кабинета министров, или если законодательство впоследствии потребует внесения изменений, целесообразно обеспечить вовлечение ключевых представителей этих органов на всем протяжении процесса. Следует также уделить внимание приглашению партнеров, включая доноров, заинтересованных в поддержке реализации новой политики.

Юридические, административные и технические эксперты могут также помочь в информировании и руководстве процессом, например работающие над политикой или стратегией национального развития, законодательством, связанным с лесами, правилами и процедурами (включая распределение бюджетных средств), управлением полевого уровня, в области образования или научных исследований, и международных обязательств. Необходимо также привлечение дополнительных экспертов, в том числе обладающих знаниями о более широких тенденциях и  событиях, воздействующих на контекст, в котором должна быть реализована лесная политика.

Одним из способов выявления ключевых заинтересованных участников является классификация различных групп в соответствии с двухмерной матрицей (Диаграмма  5). Например, бедное население в сельской местности, зависящее от лесов, является важным заинтересованным участником, поскольку оно испытывает на себе сильное воздействие от того, что происходит с лесами, однако часто оно имеет слабое влияние. Министр сельского хозяйства также является крупным игроком вследствие влияния, которым он или она обладает. Подобным образом, агропредприятия, расширяющие свою деятельность за счет вырубки леса, не могут не учитываться.

Результаты картографических упражнений должны предоставить достаточное руководство для выявления ключевых заинтересованных участников, исходя из практических и бюджетных ограничений. Несмотря на различные мнения относительно того, кто должен участвовать, должны быть предприняты серьезные усилия для вовлечения подверженных наибольшему воздействию, особенно бедных групп населения, живущих в отдаленных районах страны, которые часто недостаточно организованы и у которых отсутствует потенциал. Подобным образом, особые усилия часто необходимы для 34 Разработка эффективной лесной политики : ?

–  –  –

числе ключевых органов из других секторов, с тем, чтобы они впоследствии помогли реализовать новую политику вместо игнорирования ее или препятствования ей.

Ряд заинтересованных участников должны быть вовлечены в процесс по ряду причин в различное время и на различных уровнях (национальном, региональном и местном). Глубина их вовлечения может варьироваться от простого получения информации до полного участия в процессе принятия решений и реализации за рамки предоставления информации. Однако содержательная консультация является существенной в том случае, если политика должна получить необходимую поддержку для ее реализации, даже если вначале процесс кажется затянувшимся, дорогостоящим и неясным. Консультация часто работает, когда власти предлагают возможные варианты выбора для обсуждения и выслушивают ответную реакцию от других заинтересованных участников, включая рекомендации. Это является надлежащим подходом, если могут быть предложены варианты выбора ТАБЛИЦА 2 Уровни участия заинтересованных участников Уровень участия Примеры Типы заинтересованного участника

–  –  –

и возможности для разработки собственных идей заинтересованных участников или претворение планов в действие (например, улучшение имеющихся в наличии услуг) ограничены. Обсуждение является формой Заинтересованные участники должны участия, генерирующей возможные варианты обеспечить принятие подлинных выбора, альтернативы и соглашение о путях и надлежащих усилий для их серьезного движения вперед, даже если ответственность вовлечения; это может быть за реализацию лежит на других. Совместные сделано различными способами.

решения и рекомендации часто принимаются по более общим аспектам; не каждый может быть вовлечен в решения оперативного характера, такие как связанные с собственностью, инвестициями, конкретикой политических или институциональных изменений.

Надлежащий уровень участия частично зависит от той степени, в которой заинтересованные участники подвержены воздействию политики или могут влиять  на  ее разработку и реализацию. Таблица  2 предлагает рекомендации в этом плане, но, в конечном счете, заинтересованные участники сами будут принимать решения о  характере и форме их участия. Вероятно, многие выскажут скептическое отношение к выгодам (в противовес издержкам), а многие, возможно, неохотно примут участие.

Выявление легитимных заинтересованных участников для включения в процесс часто является спорным, особенно вследствие значения сбалансированности представительства групп заинтересованных участников в соответствии с относительной важностью соответствующих потребностей и интересов. Учитывая политическую чувствительность, связанную с отбором участников, опыт показывает, что целесообразно проконсультироваться с различными заинтересованными участниками о том, какие группы вовлекать. Такое действие не только обеспечивает им возможность высказаться с самого начала в ходе процесса, но также расширяет понимание заинтересованных участников, их мнений и связей между ними. На практике различные органы могут решать, кого привлекать. Например, инициаторы процесса могут провести предварительный анализ и внести предложения в руководящий орган, который рассматривает их совместно с участниками, возможно, в ходе стартового мероприятия.

Решения о вовлечении заинтересованных участников и характере их участия также должны учитывать их интерес в изменении политики, в том числе важность, придаваемую ими процессу, а также их потенциал и влияние для воздействия на разработку и реализацию политики. Часто у групп, заинтересованных и желающих принять участие, отсутствуют потенциал и влияние, хотя они могут быть наиболее подверженными воздействию политики. В дополнение к этим влиятельным группам, полагающим, что у них нет релевантного интереса в этом процессе и предпочитающим неучастие, другие, в том числе влиятельные инсайдеры, могут испугаться того, что изменение политики приведет к ухудшению их положения. Для того чтобы преодолеть их нежелание смело встречать изменения, потребуется найти веские аргументы, продемонстрировав этим группам, что они выиграют (а не потеряют) в результате участия. Матрица в Диаграмме 6 может быть использована для оценки и  составления схемы желания и способности заинтересованных участников принять участие в процессе разработки политики.

36 Разработка эффективной лесной политики 

–  –  –

искренне говорить от имени группы. Если представители удовлетворены процессом и результатами, есть хорошие шансы, что они будут отстаивать политику.

Разработка заслуживающей доверия и легитимной политики зависит от поиска путей вовлечения заинтересованных участников, которые могут быть наиболее подвержены воздействию реформы политики, но которые плохо организованы или В большинстве процессов необходимо не обладают потенциалом для содержательного предпринять особые усилия для того, чтобы был услышан голос некоторых участия. Две группы являются особенно заинтересованных участников, в том уязвимыми: люди, источники существования числе групп меньшинств, бедных которых зависят от лесов, но которые плохо слоев населения, женщин, молодежи связаны с процессом выработки политики и общественности.

или с рынками; и значительные слои общества, извлекающие выгоды из экологических и рекреационных услуг лесов, но имеющие интересы, не отстаиваемые конкретными группами лоббирования.

Информацию о мнениях различных сегментов общества часто можно получить посредством анкетирования, опросов общественного мнения и обсуждений в целевых группах. Даже если она не является полностью репрезентативной, несколько характерных «голосов с улицы», например мнения отдельных физических лиц из групп с различными интересами, таких как женщины, молодежь, городское население или фермеры, могут предоставить ценную и уникальную информацию, которая может быть получена при ограниченном бюджете. Общественное мнение особенно полезно для приведения в соответствие интересов граждан с приоритетами ведения лесного хозяйства для того, чтобы сделать леса более релевантными для общества.

Латвия является одной из стран, использовавших этот подход, и результаты пролили значительный свет на процесс разработки политики. В Гренаде собрания сообщества и анкетирование продемонстрировали, что общественность и сотрудники лесного хозяйства разделяли подобные идеи о ценностях лесов (Вставка 8).

Часто сложно обеспечить поддержку и активное участие заинтересованных участников, неспособных посвятить время и ресурсы, потратить дни, недели или месяцы на обсуждения и переговоры. В большинстве успешных процессов НЛП содействие в покрытии проездных расходов позволяет местным представителям или бедному населению принять участие в процессе. Другим барьером для участия групп меньшинств, коренного населения, бедных слоев населения, женщин и престарелых является реальная или кажущаяся формальность процесса. Эти группы могут многое предложить, включая местную мудрость и традиционные знания местного населения, но даже их наиболее опытные представители могут счесть политическое окружение пугающим. Успешные процессы имеют тенденцию к принятию особых мер для поощрения и фасилитации участия таких заинтересованных участников, например, отделяя собрания для этнических меньшинств, женщин, безземельного населения и других маргинализированных групп для того, чтобы облегчить им возможность высказаться, что было бы невозможным на большом собрании, где обычно преобладают влиятельные группы или более красноречивые ораторы. Например, в Турции особое внимание было уделено вовлечению женщин в местные оценки, и для них проводились отдельные собрания. Усилия, прилагаемые в других сферах для информирования 38 Разработка эффективной лесной политики ВСТАВКА 8 Совместная разработка лесной политики в Гренаде С исторической точки зрения лесная политика в Гренаде сосредоточивалась на производстве и лесопереработке и относилась к компетенции правительства, профессиональных лесничих и иностранных специалистов. При разработке новой политики Лесной департамент признал необходимость учесть мнения заинтересованных участников, чтобы сделать ее эффективной. Они были получены посредством ряда форумов (включая собрания сообщества), межсекторальных комитетов, исследовательских групп, а также анкетирования и общественных слушаний. Была разработана общая мировоззренческая концепция, был проведен анализ заинтересованных участников, а также регулярно проводились собрания со множеством заинтересованных участников.

Лесной департамент сформировал новое стратегическое руководство, а национальный практический семинар помог создать консенсус. Под руководством комитета со множеством заинтересованных участников процесс привел к созданию в 1999 году Лесной политики, которая в значительной степени обязана своим появлением народу Гренады, решившему какой ей быть. Лесной департамент был преобразован из организации, имевшей мандат на прямое управление лесами, в орган, фасилитирующий реализацию мировоззренческой концепции народа Гренады.

Источник: Bass, 2000.

и установления контактов с заинтересованными сторонами, включают радиопрограммы с прямым включением и прямые телевизионные линии, а также общественные обсуждения в интернете. Многие подходы и инструменты, разработанные для разнообразных ситуаций, доступны для эффективного вовлечения заинтересованных участников на всем протяжении различных фаз процесса (например, FAO, 2009).

Инвестирование времени и ресурсов в процессы совместной разработки политики оказывают более сильную поддержку и улучшают обзор лесного сектора. Процессы совместного участия иногда также достигают наибольших успехов, особенно когда лесные администрации традиционно выполняют полицейские функции и имеют длительную историю плохих отношений с заинтересованными участниками. Такие процессы выстраивают доверие и улучшают понимание потребностей участников, включая правительственные организации. При отборе заинтересованных участников важно уделить время пониманию потребностей, интересов и потенциала различных групп и найти подходящих представителей, избегая соблазна выбирать ради удобства хорошо известных людей, выскочек или наиболее легко мобилизуемых.

Может оказаться трудным вовлечь другие правительственные органы и агентства, такие как отвечающие за национальное развитие, энергетику, сельское хозяйство, инфраструктуру и финансы, поскольку они могут посчитать менее значимыми лесные вопросы и потому что другие положения политики и законодательства формируют их текущую деятельность. Для вовлечения других сегментов правительства Начало: первые шаги в разработке политики является ключевой поддержка на высоком политическом уровне в соответствующих министерствах. Например, страны, включившие ключевые министерства в руководящие комитеты, добились некоторого успеха в этом отношении. Там, где невозможно активное участие, следует информировать заинтересованных участников об успехах на ключевых стадиях процесса.

РУКОВОДСТВО И УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ: РУКОВОДЯЩИЙ ОРГАН

И ГРУППА УПРАВЛЕНИЯ

Руководящий комитет часто используется для руководства процессом разработки лесной политики и обеспечения необходимой политической поддержки.

Как  отмечалось ранее, для других правительственных организаций проще признать важность лесной политики, если они присоединяются к процессу с самого начала.

Если  их участие происходит на высоком уровне, а их представители уполномочены оказать влияние на разработку и процесс, преимущества создания таких комитетов могут быть значительными, включая:

упрощенный доступ к информации и лучшее понимание практики реализации предыдущей лесной политики;

рекомендации, учитывающие все важные точки зрения;

лучшее и более быстрое распространение выводов и рекомендаций;

бльшая приемлемость пересмотренной лесной политики и механизмов ее реализации.

Руководящий комитет является сильным и, таким образом, полезным, если большинство заинтересованных участников находятся за столом с представительством от достаточно высоких уровней, если члены поддержаны органами, которые Руководящий комитет, возглавляющий процесс разработки лесной политики, является они представляют, и если их участие сильным и полезным, если состоит из ключевых не является чисто символическим.

заинтересованных участников, желающих Должны быть привлечены предоставить политическую поддержку представители министерств и частных и занимающих соответствующее положение.

юридических лиц, занимающихся вопросами, относящимися к лесам, включая, например, сельское хозяйство, окружающую  среду,  экономическое развитие, промышленность или разработку полезных ископаемых, планирование, развитие инфраструктуры, финансы, образование и научно-исследовательскую деятельность. Там, где имеется созданный  национальный руководящий комитет со множеством участников в контексте процесса НЛП (например, Камбоджа, Либерия, Парагвай, Уганда,  Объединенная Республика Танзания), он часто хорошо подходит для принятия ведущей роли в разработке политики, потому что имеет хорошую институциональную основу (Вставка 9). В некоторых странах (например, Сальвадор и  Иордания), такие комитеты были созданы конкретно для процесса разработки лесной политики.

Руководящий комитет должен вести процесс и руководить командой, управляющей выполнением задачи, обеспечивая плавное выполнение операций и принятие важных решений. Обычно он также вовлекается в представление проекта политики 40 Разработка эффективной лесной политики

ВСТАВКА 9 Руководящий комитет НЛП Уганды

Процессом реформы лесного сектора, приведшим к разработке пересмотренной Лесохозяйственной политики Уганды (2001) руководил Координационный комитет лесного сектора, состоявший из 12 членов, включая членов центрального и местного правительства, представителей частного сектора и гражданского общества.

Координационный секретариат лесного сектора при Министерстве водных ресурсов, земельных ресурсов и окружающей среды Уганды поддержал процесс, вовлекший семь рабочих групп, состоявших из 73 членов, представлявших различные интересы и окружение.

–  –  –

хозяйство, охрана окружающей среды, лесная промышленность, лесоводственные исследования, ведение лесного хозяйства и управление лесами. Опыт показывает, что команда, набранная только из представителей лесной администрации, сталкивается с трудностями в создании атмосферы благожелательного расположения и доверия, необходимых для эффективной работы, поскольку ей не удается эффективно представлять различные интересы всех заинтересованных участников. По той же причине внешние советники могут предоставить техническую консультацию и поддержку, но если они являются основными разработчиками политики, то правительство и другие заинтересованные участники почувствуют незначительную сопричастность и, следовательно, политическое обязательство по реализации будет слабым, равно как и подотчетность и ответственность за результаты.

Команда должна быть способна преодолеть два основных вызова разработки политики:

обеспечить выслушивание всех мнений и уважительное отношение к ним, одновременно придя к содержательным выводам, приемлемым для заинтересованных участников;

преобразовать достигнутые в ходе консультаций выводы в программный документ, являющийся беспристрастным, взвешенным и представляющим мнения заинтересованных участников, одновременно предлагающий осуществимые и общепонятные меры.

Хотя координатору полезно провести с членами команды практическое обучение на рабочем месте, также полезно провести особое собрание на начальной стадии для подробного инструктажа о процессе, обсуждения ожидаемых ролей, и подготовки их для решения предстоящих задач.

42 Разработка эффективной лесной политики

5. Выработка соглашения посредством диалога и переговоров

В начале многих процессов разработки лесной политики ведущий орган организует формальный старт для того, чтобы обозначить важность процесса и ожидаемых результатов. Событие используется для обсуждения целей процесса и его развертывания.

Это также дает возможность для достижения взаимопонимания и согласия заинтересованных участников на вовлечение и выявления возможных потребностей в построении потенциала. Старт часто официально открывает информационную кампанию для поощрения вовлечения в процесс и освещения важности лесного сектора и лесов для общества. Например, в Суринаме объявления и приглашения к участию в публичных собраниях на региональном и национальном уровнях широко распространялись в общенациональных газетах и по другим каналам.

ОБСУЖДЕНИЯ И КОНСУЛЬТАЦИЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ УЧАСТНИКОВ

НА МЕСТНОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ И НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

Начало процесса разработки политики обычно влечет за собой анализ заинтересованными участниками процесса разработки политики на местном, региональном и национальном уровнях. Практические семинары особенно полезны для выявления препятствий, с которыми Восходящий процесс совместного участия с использованием практических сталкиваются местные сообщества, и предоставления семинаров со множеством возможности заинтересованным участникам заинтересованных участников является предложить пути их преодоления. Подобные мощным способом разработки восходящие процессы совместного участия часто политики,работающим на практике.

ведут к изменению отношения, как это произошло в Анголе, где другие процессы разработки политики учитывали использование такого подхода. Во многих случаях практическим семинарам предшествует, или сопровождает их, обучение совместной разработке политики, как описано в разделе, посвященном планированию, построению потенциала и информационному взаимодействию.

Анализ вопросов может быть проведен посредством межличностных, телефонных или письменных интервью или опросов. Непосредственная коммуникация, по возможности в малых группах, позволяет проводить содержательное обсуждение и взаимодействие, делая их значительно более эффективными для выявления и определения приоритетов проблем, требующих решения. Национальные и региональные практические семинары зарекомендовали себя особенно полезными в этом отношении. Ряд стран создали тематические целевые группы или рабочие группы со множеством участников, часто с участниками из различных секторов, для обсуждения особых тем на ряде Выработка соглашения посредством диалога и переговоров собраний. Как отмечалось выше, радиопрограммы с прямым включением и прямые телевизионные линии, а также общественные обсуждения в интернете являются другими способами охвата лиц, которые не могут лично принять участие в обсуждении.

Часто совместные оценки или обсуждения в стратифицированных целевых группах организуются в  деревнях, на местном языке, до проведения практических семинаров.

Они также иногда проводятся по окончании практических семинаров для оповещения о результатах. Например, в Тимор-Лешти обученный полевой персонал созвал собрания с участием групп, проживающих в отдаленных районах, для сбора отзывов об упрощенном начальном проекте национальной лесной политики, который был переведен на Тетун (местный диалект).

Если эксперты просят внести вклад в политический процесс и ожидают его внесения на безвозмездной основе, то они также должны быть готовы сообщать о результатах обсуждений участникам, наряду с объяснениями в случае отказа от их предложений.

Невыполнение этого условия может вызвать у заинтересованных участников чувство отчуждения и бессилия вследствие их неосведомленности относительно дальнейшей судьбы уникальных знаний и информации, которыми они охотно поделились.

Целью всех практических семинаров с привлечением заинтересованных участников, независимо от уровня их проведения, является выявление проблем, задач, препятствий и возможностей по сохранению лесов и управлению ими, а также консультирование по этим вопросам. Обсуждение вопросов в контексте текущей лесной политики может сосредоточиться на масштабе, в котором ее сфера, цель, задачи и способы реализации все еще отвечают требованиям посредством использования, Необходимы определенные усилия например, коллективных местных оценок (как это было для введения будущих перспектив и сделано в Турции) и SWOT-анализа (слабые и сильные более широких целей национального стороны, возможности и угрозы) (применительно развития в обсуждение политики.

к Сальвадору и Латвии). Однако важно обсуждать не только прошлые и текущие вопросы, но также и возможные будущие сценарии.

Выявление, картографирование и понимание ряда мнений заинтересованных участников о лесных вопросах, в том числе касающихся лесопользования и ведения лесного хозяйства, является ключевым для разработки политики, потому что такие обсуждения помогают сосредоточиться на важных вопросах. В ходе процесса координатору необходимо обеспечить, чтобы вопросы обсуждались с точки зрения различных заинтересованных участников. В противном случае мнения более красноречивых участников, таких как университетские преподаватели или научные работники, могут стать преобладающими по сравнению с мнениями фермеров или других участников, менее расположенных к выступлению.

Практические семинары заинтересованных участников должны не только выявлять основные проблемы, но и предлагать решения и ставить политические цели для их решения. Анализ проблем (Диаграмма 7) является инструментом для выведения политических задач из каждого из наиболее важных поднятых вопросов. Когда участники выявляют источники или причины каждой проблемы, предлагаемая ими поправка часто является соответствующей политической задачей. Многие наборы инструментов, особенно из агентств развития и для разработки проектов, ссылаются на этот подход (например, ITTO, 2009). Когда обсуждение начинается с проблем, 44 Разработка эффективной лесной политики  соответствующие задачи обычно являются более достижимыми, а решения более коренящимися в реальности. Другой подход, более подходящий для стран, желающих разработать долговременное видение и более амбициозные политические цели, и найти способы «перекинуть мост в настоящее» (Вставка 10).

Отправной точкой разработки долговременной мировоззренческой концепции или цели является постановка вопросов, таких как:

как эволюционирует общество и как оно будет выглядеть через 10 –15 лет?

что хотят различные группы получить от лесов через 10-15 лет?

что хочет достичь политика или стратегия национального развития в долгосрочной перспективе?

Обсуждение различных перспектив и сценариев помогает выработать общее мнение о вероятных ожиданиях и требованиях групп, предъявляемых лесам страны. Это также должно помочь увязать лесные вопросы с более широким развитием – управлением землепользованием, сохранением биоразнообразия, экологическим учетом и снижением уровня бедности – а также сосредоточиться на будущем ходе событий, где имеются несколько инструментов для картографирования и наглядного представления последствий различных сценариев для использования в ходе практических семинаров с заинтересованными участниками, где в ходе обсуждений могут быть выработаны новые альтернативы и новаторское мышление. Другим способом установления сильных связей с целями национального развития является приглашение ответственного учреждения для обсуждения лучших способов приведения в соответствие лесной

ВЫРАБОТКА СОГЛАШЕНИЯ О ЦЕЛЯХ, ЗАДАЧАХ И ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Участники, присоединившиеся к процессу разработки лесной политики, разделяют группами, чем пытаться работать в одиночку. Начиная с этого общего интереса, Выработка соглашения посредством диалога и переговоров

–  –  –

Кто владеет нашими лесами, управляет или пользуется ими – в настоящее время и в более долгосрочной перспективе? Обращаясь к планированию землепользования землепользования, этот вопрос охватывает такие проблемы как: Существует ли баланс прав различных лесопользователей? Обладают ли заинтересованные участники надлежащими правами для удовлетворения своих потребностей? Что представляют собой основные конфликты и где они происходят? Понятно ли, кто и где осуществляет контроль над лесами?

Как мы должны использовать леса в настоящее время и в будущем? Обращаясь к ведению лесного хозяйства, этот вопрос может включать следующие другие:

Как лесные компании используют леса и приемлемо ли это? Как местное население использует леса и приемлемо ли это? Использует ли одна группа леса в ущерб другой группе? Если так, то кто подвержен воздействию и как? Имеются ли у нас надлежащие навыки и знания для использования лесов без причинения ущерба другим интересам?

Как можно получить больше от леса? Этот вопрос широко связан с темами политики, касающимися социальных, экологических и экономических выгод. Доходно ли лесное хозяйство, а если нет, то почему? Извлекают ли выгоду от лесов беднейшие слои общества? Осуществляется ли охрана окружающей среды надлежащим образом или необходимы дополнительные меры? Какие возможности существуют для увеличения отдачи или выгод от лесов для страны?

Как можно совместно работать лучше? Этот аспект широко соответствует теме институциональной структуры политики и может включать следующие вопросы:

Достаточно ли разговаривают друг с другом различные заинтересованные участники?

Является ли надлежащим равновесие сил между различными заинтересованными участниками? Кто считает, что его мнение не услышано? Является ли надлежащим согласование между различными сегментами правительства? По каким вопросам более, и менее, вероятно достижение соглашения? Имеются ли механизмы для построения консенсуса у людей с различными взглядами на лесопользование?

–  –  –

Национальная лесная политика Индии (1988) предусматривает, что одна треть территории занята лесами или древесным покровом, а плановая цифра вырастает до двух третей в горных и гористых регионах. Учитывая то, что площадь лесов и древесного покрова колебалась в пределах 23.7 процента по результатам оценок, проводившихся раз в два года, начиная с 1997 года, цель считается запредельной, поскольку означает увеличение еще на 31.5 миллиона гектаров. Большая часть предложенного увеличения должна произойти за пределами территорий, официально зарегистрированных в качестве лесов, где уже высоки конкурирующие требования использования земли для расширения ферм и инфраструктуры. Несмотря на такие шансы, цель 1988 года была повторно включена в Национальную экологическую политику 2006 года, и было начато множество новых программ и политических реформ для достижения этой цели. Основные этапы включают вовлечение местного самоуправлением (Панчаят деревенского уровня) в облесение, придание посадке деревьев приоритетного статуса в соответствии с Национальной программой гарантий сельской занятости (одна из крупнейших программ занятости в глобальном масштабе) и обнародование Зеленой миссии Индии в соответствии с Национальным планом действий по смягчению последствий изменения климата по облесению 6 миллионов гектаров деградированных земель. Цель 1988 года была дальновидной и помогла плановикам предпринять чрезвычайно амбициозную инициативу в лесохозяйственном секторе.

Источник: Санджай Кумар, личное сообщение.

обеспечить, чтобы интересы подверженных воздействию, но маловлиятельных групп были признаны. Будучи исключенными как незначительные, непредставительные или недостаточно информированные, такие группы иногда находили способ разрушить консультативный процесс, поставить под сомнение его легитимность или проигнорировать соглашения, достигнутые в их отсутствие.

Приоритетные интересы и вопросы, появившиеся в результате обсуждений, должны быть подытожены, чтобы стать полезными. В этом отношении таблицы и диаграммы зарекомендовали себя в качестве эффективного средства для установления взаимопонимания мнений и интересов участников. Они открывают наиболее важные интересы и вопросы различным заинтересованным участникам, где они могут прийти к противоречию, а где может быть построен консенсус между несколькими или всеми вовлеченными группами заинтересованных участников. Совместное изучение и переговоры о возможных вариантах выбора также требуют, чтобы группы имели возможность обсуждать возможные решения и разрешать нерешенные разногласия до появления достаточной основы для разработки политики.

Выработка соглашения посредством диалога и переговоров Учитывая то, что участники готовы к компромиссу в некоторых областях, если они извлекают выгоду в других, более важных для них, вопросы, «могущие быть предметом переговоров», могут обсуждаться для нахождения компромиссных решений и соответствующих задач и стратегий, Разработка политических примиряющих различные интересы. Могут также быть соглашений непременно является крайне спорные вопросы с несовместимыми интересами, хаотичным, итеративным и являющимися поводом для конфликтов. Их лучше потенциально конфликтным всего решать посредством выявления в самом начале и процессом.

однозначно исключая их из обсуждения, при общем понимании того, что их можно будет рассмотреть на более поздней стадии при согласии всех вовлеченных участников. Конструктивное обращение к различным интересам заинтересованных участников и разработка взаимоприемлемых решений требует времени. Более того, консенсус на практике держится только тогда, когда участники осознают, что они  выиграли в процессе, несмотря на компромиссы, на которые, возможно, им пришлось пойти.

Очевидно, что степень вовлеченности заинтересованных участников в процесс зависит от того, как они воспринимают его актуальность. Таким образом, в то время как некоторые группы могут посчитать процесс достаточно достойным для того, чтобы регулярно посылать на него высокопоставленных представителей, другие могут присутствовать только периодически в лице заместителей или вообще не присутствовать. Потребуются различные подходы для того, чтобы привести к содержательному диалогу и установить политическое руководство на ключевых пунктах процесса, варьирующихся от специально разработанных практических семинаров или собраний до двусторонних консультаций с нежелающими или неспособными участвовать в рамках установленных каналов. В этом отношении страны использовали различные способы, такие как целевые группы (например, Камбоджа), рабочие группы, включающие другие министерства (Демократическая Республика Конго, Уганда) и практические семинары по конкретным вопросам или группам. Важно, чтобы предпринимались постоянные усилия для достижения консенсуса среди ключевых заинтересованных участников, поскольку именно они обеспечивают согласованность со своей соответствующей политикой.

В ходе разработки лесной политики заинтересованные участники часто проводят обзоры на предмет оценки соответствия различных возможных вариантов выбора со связанной политикой, юридическими положениями, международными обязательствами и институциональными структурами. Рассматриваются также финансирование и бюджетные последствия. В случае отсутствия надлежащих инструментов и бюджетов для реализации политики, бесполезны усилия по тщательному формулированию каждого слова.

При создании видения и определении целей важен не только амбициозный и стратегический подход, но также реалистичность в отношении того, что может быть достигнуто в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Для  этого требуется построение политической воли и заинтересованности в определении мировоззренческой концепции и целей, в то же время обеспечивая поддержку для их безотлагательной реализации. Начальные шаги включают достижение соглашения о подходе и стратегиях, а также о распределении ответственности. В прошлом лесная политика часто носила в 48 Разработка эффективной лесной политики высшей степени директивный характер и сосредоточивалась на правительственных агентствах в плане ее реализации. С  изменением контекстов и многих органов, вовлеченных в разработку и реализацию политики, Соглашение о лесной политике во многих случаях лесная политика претерпела сдвиг должно не только охватывать на намечаемые результаты, в то же время допуская видения и цели, но также и подход гибкость методов реализации – допуская адаптацию к реализации и сопутствующую к изменяющимся обстоятельствам и освоение опыта.

ответственность.

В то время как от лесной администрации можно ожидать проведения политики, роль правительства изменилась. Вместо того, чтобы действовать в одиночку, в настоящее время органы власти нуждаются в содействии и фасилитации реализации в соответствии с  полномочиями, установленными для различных участников процесса.

На практике определение целей и способов их достижения не является линейной последовательной процедурой, но итеративным процессом обсуждений и переговоров.

Обычно используется сочетание инструментов политики для достижения целей, и часто необходима корректировка целей для достижения максимально возможной эффективности инструментов (Вставка  12).

Для достижения определенных целей В  то время как последнее из двух должно быть политики, часто разрабатывается согласованным и взаимоукрепляющим, выбор сочетание мер, включая инструкции, средства окажет воздействие на различные группы экономические стимулы и антистимулы, в различной степени. Например, освобождение а также уговор.

от налогов для создания плантаций не будет стимулом для неплательщиков налогов. Таким образом, расчет издержек и выгод группой заинтересованных участников окажет влияние на ее поддержку конкретной политической задачи и ее реализации.

Традиционная опора на инструкции, контроль и полицейские функции часто несовместима с практической реальностью или желанием вовлечь заинтересованных участников, таких как мелкие фермеры, выращивающие деревья, или НПО, в реализацию политики. Повсюду, где потенциал правоприменения инструкций ограничен, сам по себе этот подход неэффективен, например при охране территорий, представляющих высокую ценность для сохранения. Таким образом, во многих случаях разрабатываются меры, выходящие за рамки командно-контрольной деятельности и вовлекающие частный сектор.

Надлежащее финансирование является ключевым для преобразования в действие намерений и амбиций целей лесной политики. Таким образом, заинтересованные участники должны учитывать бюджетные или финансовые последствия с самого начала по мере того, как они оценивают достоинства различных предложений и возможных вариантов выбора. Поиск новых или дополнительных возможностей финансирования часто предлагается для того, чтобы не сводить на нет хорошие предложения и избежать конфликтов по поводу перераспределения сложившихся бюджетов. Это требует вовлечения соответствующих экспертов как из государственного, так и из частного сектора, знакомых с условиями и последствиями привлечения различных новых источников финансирования. Формулирование лесных финансовых стратегий часто имеет место вне процесса разработки лесной политики, хотя многие решения, связанные с одной из них, оказывают воздействие на другую. Например, Выработка соглашения посредством диалога и переговоров

ВСТАВКА 12 Совмещение целей и средств

Когда правительство Коста-Рики решило поощрить частных арендаторов земельных участков с целью их большего вовлечения в лесоведение с целью предоставления экологических услуг (особенно охрана водосборов), оно сделало это посредством стимулов, поскольку признало, что цель не будет достигнута используя командноконтрольный подход.

Когда была реформирована лесная политика Индии для поощрения и фасилитации лесного фермерства (признавая вероятность того, что поставка древесины из государственных лесов не удовлетворит растущий спрос, а импорт будет чрезмерно дорогим), стимулы и антистимулы для фермеров, могущих принять во внимание выращивание деревьев, были в значительной степени пересмотрены. Сочетание просветительских и консультационных усилий, финансовых стимулов, и устранение антистимулов привело к бурному росту лесного фермерства во многих штатах, не потому что фермеры были принуждены предпринять этот вид деятельности, а вследствие четких установок на их поощрение, а также в результате создания возможности для генерирования более высоких доходов на рынке.

движение в сторону децентрализации и передачи полномочий местным сообществам поднимает вопрос о том, каким образом будет финансироваться на этом уровне добросовестное управление лесами и связанное с Формулирование лесной финансовой ним построение потенциала. Подобным образом, стратегии должно быть составной частью финансовые стратегии частично совпадают с процесса разработки лесной политики.

политическими решениями и извлекут выгоды из законодательства или институциональных механизмов, либо потребуют их изменений. Например, решение создать национальный лесной фонд, платежные схемы для экологических услуг или новые финансовые механизмы для снижения темпов обезлесивания и деградации лесов становится причиной возникновения ряда политических, правовых и институциональных проблем. По этим причинам полезно разрабатывать финансовую стратегию или план намечаемых мероприятий в рамках самого процесса разработки лесной политики. Заявление о целях лесной политики должно указывать механизмы финансирования или предусмотренные альтернативные источники финансирования для реализации различных целей.

Переговоры о политических целях и способах их достижения включают обсуждение конкретных действий, ожидаемых результатов, распределение ответственности и издержек – элементы, формирующие составную часть стратегий реализации, программ или планов действий. Если с заинтересованными участниками консультируются при разработке этих документов, то они с большей вероятностью примут участие в реализации. Вовлечение заинтересованных участников также способствует надлежащему распределению ответственности и ограничению возможности любой 50 Разработка эффективной лесной политики стороны служить только своим собственным интересам. Во избежание путаницы, распределение ответственности должно быть четким, а частичного совпадения и  конфликтов необходимо избегать. Необходимо также проводить различия между действиями, требующими внимания в краткосрочной перспективе (для которых доступны ресурсы и экспертные знания), и действиями, носящими более выраженный стратегический характер (Вставка 13).

РАЗРАБОТКА ПРОЕКТА ЗАЯВЛЕНИЯ О ЦЕЛЯХ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ

Координатор процесса и команда руководителей обычно составляют обобщение обсуждений и переговоров заинтересованных участников, которое является основой первого проекта лесной политики. Им требуется выявить наиболее широко приемлемые точки зрения и систематизировать предложения и предварительное соглашение о мировоззренческих концепциях, принципах, целях и подходах к  реализации в  начальной структуре документа. Выявленные ключевые темы и  приоритетные вопросы могут также предоставить последовательную структуру.

Предложенные цели и подходы к реализации группируются по ключевым темам, притом что более конкретные вопросы обращаются к подтемам. Этот формат позволит также выявить различия во мнениях относительно центра внимания и  направления новой лесной политики или ее составляющих. Это расхождение во взглядах может быть намечено в общих чертах в качестве дополнительных возможных вариантов выбора политики для дальнейшего рассмотрения. Часто является полезным наметить в общих чертах вопросы, содержание и структуру лесной ВСТАВКА 13 Соотношение долговременного видения с возможными достижениями Общие ошибки в формулировании национальной лесной политики включают доверие недостаточным данным и постановку чрезмерно амбициозных целей, например в отношении устойчивого лесопользования, созданных площадей лесонасаждений или темпов роста лесонасаждений, без предварительного закрепления политической воли для их достижения. Тенденция лесного агентства к разработке грандиозных планов и плановых показателей в отдельности, без учета производственного потенциала или перспектив обеспечения дополнительного финансирования, также является проблематичной. Следовательно, важно, чтобы ожидания финансирования (вне зависимости от того, идет ли речь об административных бюджетах, иностранных источниках или из новых механизмов, таких как рынки для экосистемных услуг) были реалистичными. Также важны разделение ответственности и ясность относительно ответственности за реализацию. Слишком много вариантов политики продолжают сосредоточиваться на действиях правительства, в то время как значительная часть действий может быть предпринята частным сектором, включая местные сообщества и домохозяйства.

Выработка соглашения посредством диалога и переговоров политики, наряду с возможными вариантами выбора, вскоре после проведения первой серии заседаний.

Для того чтобы быть полезным, заявление о целях лесной политики должно быть кратким, недвусмысленным, точно улавливать политику и быть легким для понимания и применения широким кругом заинтересованных участников. Объемистые политические документы, каким бы ни было их Соблюдайте краткость! Хорошие заявления качество, часто задвигают на полку и забывают о целях лесной политики ясны и просты о них. Язык документа должен избегать с тем, чтобы они были поняты и осмыслены технического жаргона и быть написан таким как можно бльшим количеством людей.

образом, чтобы другие лица, определяющие политику, и общественность, сочли его значимым. Например, видение и цели могут быть сформулированы таким образом, чтобы подчеркнуть выгоды для общества:

количество созданных рабочих мест, а не количество облесенных гектаров; снабжение чистой и безопасной водой в противовес площади управляемых водоразделов; а также количество домохозяйств, получающих топливную древесину и пищу, а не данные, выраженные в кубических метрах.

В то же время для составителей документа существенно важно отразить суть консультаций в заявлении; техническая составляющая и другие соображения также являются важными. Актуальные вопросы повестки дня должны сохраняться в перспективе, учитывая, что она должна быть действующей на период более пяти или десяти лет, хотя не все вопросы на этот период могут быть предусмотрены в ходе процесса формулирования.

В том, что касается структуры, заявления о целях лесной политики должны включать следующее (Диаграмма 8):

раздел, посвященный истории вопроса, описывающий контекст: ценность лесов страны; почему необходимо устойчивое управление ими; угрозы, препятствия и проблемы, требующие решения; обоснование для обновления политики;

определения ключевых терминов; и процесс разработки и  формулирования политики;

описание мировоззренческой концепции, принципов и целей для будущего развития сектора;

разработка тематических областей и связанных целей и промежуточных целей;

подход к реализации в каждой из конкретных тематических областей;

распределение ответственности между правительством и другими заинтересованными участниками.

Следующий раздел заявления о целях лесной политики обычно содержит общее описание будущей ориентации сектора, основанное на консультации с заинтересованными участниками – прогноз на краткосрочную перспективу и формулировка миссии, или широкая цель или намерение. Часто это одно предложение и по размеру не должно превышать одного параграфа (см. Приложение 2, примеры).

Видение или цель должны быть приведены в соответствие с тем, чтобы внести вклад в общее национальное развитие. Возможно, она должна смотреть в будущее, в котором экономические, социальные, культурные и экологические требования, предъявляемые к лесам, находятся в равновесии.

52 Разработка эффективной лесной политики          Для выражения общей ориентации политики можно включить такие принципы, как устойчивое развитие, снижение уровня бедности, добросовестное управление заявление о мировоззренческой концепции. Они могут также обратиться сегментов правительства и необходимости вовлечь заинтересованных участников Целевые установки ставятся в отношении ограниченного количества ключевых десятилетия или более длительного периода, используя там, где это возможно, измеримые заданные показатели. Некоторые страны структурировали свои темы и связанные целевые установки в соответствии с типом лесов, местностью или регионом, или отдачей (например, сохранение, регулирование стока, промышленная древесина, недревесная лесная продукция). Многие страны конкретизируют практические целевые установки, охватывающие от пяти до десяти тем.

Некоторые страны дают краткое описание стратегии реализации политики, включая институциональные механизмы, а также меры, которые необходимо принять аспекты, связанные с законодательством, финансированием, информационным взаимодействием, институциональными изменениями, построением потенциала, Выработка соглашения посредством диалога и переговоров основу для более тщательно разработанных стратегий, программ или планов действий.

Например, заявление о целях лесной политики Гамбии конкретизирует 12 требований на менее чем двух страницах. Другие страны более подробно конкретизируют стратегии реализации в качестве составной части заявления о целях лесной политики (см. Главу 6).

УТВЕРЖДЕНИЕ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ УЧАСТНИКАМИ ПРОЕКТА

ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ

В зависимости от того, как ведется процесс, проект политики, вероятно, будет утвержден смешанной группой как правительственных, так и внешних экспертов, и  другими заинтересованными участниками, включая людей, не полностью вовлеченных, но влияющих на его одобрение. Процесс утверждения может включать другие секторы, правительственные органы, ответственные за разработку стратегии национального развития, отдел органа, отвечающего за принятие политики, и политиков или парламентариев, мнение которых будет Особенно важно утвердить проект лесной влиять на обсуждения и принятие политики с ключевыми заинтересованными решений о последующих бюджетах, участниками, не желающими или законодательные изменения или другие неспособными следовать за процессом.

ключевые аспекты реализации политики.

Необходимо также проконсультироваться с заинтересованными участниками, наиболее подверженными воздействию политики, но обладающими ограниченным потенциалом или мотивацией к участию. Следовательно, проект заявления о целях лесной политики и стратегия реализации широко распространяются для пересмотра и обсуждения.

Это  также означает поддержание вовлечения заинтересованных участников и демонстрацию им, что руководители процесса ценят их вовлечение в процесс.

После начальных консультаций часто проводится еще ряд практических семинаров (на  региональном, а затем, по возможности, национальном уровне) для получения откликов и дополнительного вклада в проект заявления и предлагаемый подход к  реализации. Если стратегия реализации разрабатывается в качестве отдельного упражнения, то последующие заседания обычно сосредоточиваются на втором документе. После внесения дополнительных исправлений, как в политику, так и в план реализации, руководящий комитет проводит окончательный пересмотр и представляет пакет главе правительственного органа, руководящего процессом, часто это министр, ответственный за леса, для представления в установленном порядке главе правительства, совету министров или другому высокопоставленному органу. Если управление процессом ведется хорошо, то все члены общества должны иметь ясное понимание того, как, почему и кто должен управлять лесами страны, даже если они не полностью согласны с заявлением о целях политики.

Bugwood.org/4166075/G.D.Hertel Подготовка принятия и реализации лесной политики

6. Подготовка принятияи реализации лесной политики

ПОДГОТОВКА К ФОРМАЛЬНОМУ ПРИНЯТИЮ

Формальное принятие лесной политики, включая подход к реализации и разделение ответственности, должно произойти на достаточно высоком политическом уровне для того, чтобы все релевантные сегменты правительства приняли на себя обязательства, необходимые для достижения целей, установленных политикой. Авторитет и влияние политики, особенно с точки зрения других правительственных органов и агентств, значительно отличается в зависимости от того, Новая лесная политика должна быть кто визирует документ национальной лесной одобрена на достаточно высоком политики – руководитель Лесной службы, министр политическом уровне для того, чтобы лесного хозяйства, совет министров или кабинет эффективно связать обязательствами (например, Малави, Мозамбик, Южная Африка), участников, необходимых для достижения парламент (например, Эстония, Шотландия поставленных целей.

[Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии]), премьер-министр (например, Вьетнам) или президент (например, Никарагуа). Во многих случаях первым вариантом выбора является обеспечить одобрение советом министров (кабинетом).

Вследствие того, что орган, окончательно принимающий политику, будет пересматривать ее и высказываться по поводу ее одобрения, влиятельный представитель этого органа должен быть информирован о продвижении на всем протяжении процесса разработки.

Представленные новые варианты политики иногда не удается принять, как предусмотрено, по ряду причин, в том числе вследствие смен правительства или процедурных аспектов.

Таким образом, необходимо хорошо информировать разработчиков политики, пристально следить за продолжением процесса и лоббировать и  реагировать надлежащим образом для обеспечения формального принятия. Также полезно иметь запасной вариант для того, чтобы справиться с различными непредвиденными обстоятельствами, могущими возникнуть после представления документа.

Если процесс разработки новой политики имел под собой широкую основу, был хорошо освещен и основывался на консенсусе, соглашение между вовлеченными заинтересованными участниками символически приобретет еще более важный и  ясно выраженный характер посредством формального одобрения представителями заинтересованных участников. Это может быть сделано на различных уровнях – от провинциального до национального. На любом уровне церемонии подписания должна быть придана высокая политическая и публичная видимость.

Сразу после одобрения политики правительством, она обычно публикуется и широко распространяется внутри страны. Трудно переоценить важность ясной и прозрачной 56 Разработка эффективной лесной политики

–  –  –

ПОДГОТОВКА К РЕАЛИЗАЦИИ

Подготовка к реализации новой лесной политики во многих отношениях движется параллельно с процессом разработки политики. Действительно, вопросы реализации могли быть долей причины, по которой потребовалась новая политика. На протяжении всего процесса заинтересованные участники рассматривают различные возможные варианты выбора, их последствия и практические вопросы их реализации. Таким образом, разработка новой лесной политики не может быть отделена от реализации на любой стадии. Подготовка к реализации начинается с вовлечения руководителей полевого уровня в процесс разработки, признавая, что решения о реализации часто создают или изменяют политику, и проявляя гибкость в отношении способов реализации, в то же время внося ясность относительно ожидаемых результатов.

После формального одобрения политики необходимо предпринять ряд шагов для поддержания темпа и претворения планов в действие:

привести институциональную структуру и институты в соответствие с новой политикой;

привести в соответствие законодательство, связанное с лесами, с другими регулятивными нормами;

разработать и/или скорректировать планы действий, в том числе в плане информационного обеспечения и построения потенциала, а также создать финансовые механизмы и бюджеты.

Очевидно, что часто недооценивается сложность претворения в практику целей заявления политики. Суммируя опыт Азиатско-Тихоокеанского региона, Enters, Ma and Leslie (2003) и Durst (2003) заметили, что одной из причин слабой реализации и отсутствия воздействия является то, что иногда направления политики имеют серьезные недостатки, оторваны от реальной жизни и устарели. В ряде стран политика недостаточно подкреплена законодательством, недостаточно финансируется Поддержание политической воли и использование при отсутствии поддержки программ, толчка для изменения посредством конкретных оперативных стратегий или планов последующих действий является ключом действий. Во  многих случаях учреждения к реализации политики.

и организации неспособны или не желают присоединиться к согласованным политике и планам, потому что подходы не изменились или претерпели незначительные изменения.

Подготовка принятия и реализации лесной политики Выработка стратегии реализации, программы или плана действий Многие подробные стратегии реализации, программы или планы действий были выработаны либо как часть разработки новой лесной политики, либо в виде отдельного процесса. Второй подход полезен в ситуациях, когда политика может привести к радикальной смене инструментов, организаций и вовлечения заинтересованных участников. Это также предоставляет больше времени для консультаций с заинтересованными участниками и обсуждения механизмов реализации, не позволяя им вмешиваться в процесс разработки политики и не теряя темпа. Однако если специфические особенности реализации выработаны на более поздней стадии, может оказаться недостаточно имеющихся в наличии энергии и ресурсов. Важно, чтобы политика и план ее реализации взаимно дополняли друг друга, а также, чтобы совместно они всесторонне охватили цели лесной политики.

Стратегии реализации, программы или планы действий описывают, как претворить в жизнь лесную политику и как достичь каждой цели (когда, где, кто). Конкретные меры разрабатываются, основываясь на согласованном подходе к реализации каждой цели с учетом необходимой гибкости, допускающей адаптацию к изменяющимся обстоятельствам. Имеется широкий ряд политических инструментов, которые могут быть приспособлены и объединены с тем, чтобы подходить к данному контексту, цели и вопросу. Они могут предложить стимулы или антистимулы и могут основываться на власти (регулирование), деньгах (экономические инструменты) или информации.

Политические инструменты могут:

наделять правами (например, сообщества, частный сектор или государство, включая контракты и судебные решения) и регулировать поведение (командноконтрольные функции, правоприменение);

предписывать практику пользования или оставить это решение на усмотрение целевой группы;

главным образом влиять на цены (налоги, субсидии) или количество (реализуемые квоты);

конкретизировать или обращаться к вводимым ресурсам (включая процессы) или отдаче (исполнение);

распределять стоимость издержек и стоимость ущерба между конкретными целевыми группами или в обществе;

могут жестко определять или допускать гибкость с течением времени (таким образом стимулируя инновации).

Добровольные соглашения между правительством и частными организациями, а также другие средства поощрения и фасилитации добровольных действий, основанных на личной заинтересованности. Стратегии реализации или программы также разъясняют использование ряда источников финансирования – государственных, частных, национальных и международных. В свою очередь такие документы предоставляют основу для разработки краткосрочных и среднесрочных планов действий.

Планирование для мониторинга Всегда целесообразно, даже необходимо, осуществлять мониторинг реализации и оценку достижимости политикой желаемых результатов. Следовательно, механизмы 58 Разработка эффективной лесной политики мониторинга и пересмотра должны быть составной частью стратегии и любого плана последующих действий. Мониторинг реализации выявляет отклонения от заданных целей и запланированных действий, допуская, если оговорено, внесение корректировок.

Вопреки некоторым представлениям, мониторинг не является сбором данных о результатах и воздействиях, определяя релевантность целей и внося предложения по контролю за исполнением. Точнее, к этим вопросам обращаются посредством оценок или пересмотров. В то время как оценки часто ассоциируются с выравниванием производительности организации, большинство оценок основаны на принципе участия – совместном обучении, диалоге и обсуждении. Периодически, возможно с пятилетними интервалами, руководящему Мониторинг и периодический обзор комитету процесса НЛП или другим группам являются жизненно важными для может быть поставлена задача организовать эффективной реализации. обзор политики. Например, тщательный обзор достижения целей обычно предпринимают ближе к концу периода планирования или реализации. Такие обзоры часто являются отправной точкой для пересмотра лесной политики.

При подготовке и реализации политики важно четко устанавливать взаимную подотчетность – кто и за что отвечает, и последствия за неисполнение. Важно обеспечить совмещение ответственности, полномочий и подотчетности с тем, чтобы люди не несли ответственность за происшествия, которые они не контролируют, но чтобы они также расплачивались за ненадлежащее использование полномочий, власти и ресурсов. Эффективная подотчетность опять же зависит от хорошего мониторинга для объяснения и оправдания поведения различных уровней правительства и заинтересованных участников.

Приведение законодательства в соответствие с лесной политикой Иногда национальное лесное законодательство идет не в ногу с предлагаемыми политическими изменениями и с деятельностью лесного агентства, в задачи которого входят как реализация новой политики, так и правоприменение устаревшего законодательства (Вставка  14). Это положение возникает, когда политика, законодательство и институты пересматриваются по отдельности, в разные временные периоды и с различной частотой. Например, может случиться, что политика страны пересматривается каждые десять лет, в то время как законодательство не изменялось за последние 20 лет, а лесное агентство дважды реорганизовывалось за предыдущие пять лет. Эта неслаженность может проявиться, например, когда заявленная правительством политика должна вовлечь общинное лесное хозяйство, однако законодательство исключает предоставление доступа группам общественности к лесным ресурсам.

Страны, предпринявшие глубокие реформы лесной политики (например, Коморские Острова и Сирийская Арабская Республика), часто пересматривали лесное законодательство в отдельности, но в увязке, с тем чтобы привести их в соответствие друг с другом. Когда законодательство пересматривается для приведения в соответствие с новой политикой и последующего утверждения, правительство в полном составе, по существу, выражает одобрение обоим. Тем не менее, должностные лица из других агентств все еще могут не испытывать необходимости принять изменения, Подготовка принятия и реализации лесной политики

ВСТАВКА 14 Приведение учреждений в соответствие с лесной политикой

Лесная политика и законодательство традиционно предоставляли мало возможностей местному населению играть значительную роль в планировании, управлении и распределении лесных ресурсов, от которых они зависят и которыми устойчиво управляли в течение веков. Обычно государство принимало на себя эту роль, уделяя незначительное внимание или вовсе не признавая и не защищая системы общинного уровня, и не предлагая никакого другого альтернативного механизма установления эффективного контроля со стороны местных групп или отдельных физических лиц.

Во многих странах усилия по обращению к этим недостаткам в лесной политике двигались в параллельном направлении с реформами законодательства для усовершенствования правового окружения, направленного на участие на местном уровне в ведении лесного хозяйства посредством деволюции, децентрализации и более обоснованного признания исторических земельных и территориальных претензий местного населения.

особенно если иное законодательство, применимое к их сектору, фактически или в трактовке отличается от нового лесного законодательства – частый случай. Например, должностные лица из министерства сельского хозяйства, транспорта или окружающей среды могут фактически заявить: «Я понимаю, что лесное законодательство требует Х, но законодательство, в соответствии с которым я принят на работу, не требует от меня его правоприменения или даже может потребовать, чтобы я сделал нечто, прямо противоположное этому». К таким вопросам можно обращаться только в контексте целевого политического диалога с основными секторами, воздействующими на леса и направленными на последовательность политики.

Приведение в соответствие институтов с лесной политикой Новая или пересмотренная лесная политика часто оказывает воздействие на институциональные структуры и может дать импульс для ее пересмотра, модернизации и обновления. В  некоторых случаях новая лесная политика также предусматривает изменения в распределении Институциональное изменение ролей, прав и  ответственности за ведение лесного требует изменений в парадигмах хозяйства и  лесопользование. Например, когда и представлениях, а не только страны движутся в направлении деволюции или изменений в формальных правилах децентрализации, требуются корректировки или структурах организации.

институциональной и организационной структуры для приведения ее в соответствие с новым направлением, как это произошло, когда Китай  передал права землепользования и лесовладения индивидуальным домохозяйствам. Некоторые страны создали независимые органы или коммерческие предприятия для управления государственными лесами. Новая Зеландия пошла на 60 Разработка эффективной лесной политики шаг дальше в процессе приватизации, когда правительство упразднило Министерство лесного хозяйства, Лесную службу и Научно-исследовательский институт леса после изменения своей лесной политики в 1990-х годах. В нескольких странах новая лесная политика использовалась для внедрения совместного ведения лесного хозяйства.

Институты и институциональные структуры относятся не только к формальным правилам, правам и ответственности, и выходят за рамки непосредственно организаций. Главным образом, это скрытые парадигмы и связанные неписаные нормы и представления, определяющие, как правила и инструкции создаются, и как отдельные физические лица и организации их применяют. Такие парадигмы и образы мыслей изменились за недавние десятилетия (Таблица 3). Более того, во многих случаях твердо установившиеся неформальные правила вытеснили или продолжали параллельно действовать наряду с формальными, с которыми они иногда несовместимы, например писаные законы по отношению к правам, основанным на обычае, регулирующие использование земель и лесных ресурсов, или правила, относящиеся к формальным избирательным системам по отношению к сетям патронатов.

Функции и деятельность лесных администраций и правительственных агентств существенно изменились за годы и продолжают изменяться. Многие были установлены главным образом для управления лесами для заготовки лесоматериалов и правоприменения законодательства. Со временем администрации и агентства увеличили количество взятых на себя функций, особенно в плане информационного взаимодействия и вовлечения широкого круга заинтересованных участников и правительственных учреждений за пределами лесного хозяйства в реализацию политики. Вследствие этого организации лесного хозяйства должны переориентироваться и развить новые потенциалы с тем, чтобы они смогли предоставлять новые услуги и выполнять новые функции.

ТАБЛИЦА 3 Изменяющиеся парадигмы и связанные институциональные структуры 1950–2000 Период Основные цели лесной политики Основной упор или Функции и структуры парадигма

–  –  –

Источник: Адаптировано из Nair, 2008.



Pages:   || 2 |



Похожие работы:

«СОЦИАЛЬНАЯ ДИАГНОСТИКА УДК 323(470+571):327.83:316 В. Б. Звоновский ЛЮБЯТ ЛИ РОССИЯНЕ "ИНОСТРАННЫХ" АГЕНТОВ? ЗВОНОВСКИЙ Владимир Борисович – кандидат социологических наук, Фонд социальных исследований. E-mail: zvb@fond.sama.ru. Аннотация: Статья основана на результатах исследования, проведенного в 2012 г....»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего профессионального образования "Тверской государственный университет" Юридический факультет Кафедра гражданского права УТВЕРЖДАЮ Декан юридического факультета Л.В.Туманова "" 2013 г. Рабочая програм...»

«ПАМЯТКА по действиям должностных лиц в случае обнаружения взрывных устройств или подозрительных предметов 1. Незамедлительно сообщить об обнаруженном предмете в правоохранительные органы или единую дежурно-диспет...»

«Александр Виндгольц Ничто порочное не прочно. Краткие размышления от А до Я Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=8487034 Ничто порочное не прочно. Краткие размышления от А до Я. Тематическ...»

«НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ НЕКОММЕРЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ" (г. Москва) ШАХТИНСКИЙ ФИЛИАЛ РАБОЧАЯ ПРОГРАММА УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ (МОДУЛЯ) РИМСКОЕ ПРАВО Направление(я) подго...»

«Павел Раков На самом деле я умная, но живу как дура! Серия "Звезда тренинга" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=8485709 Раков, Павел На самом деле я умная, но живу как дура!: АСТ; Москва; 2015 ISBN 978-5-17-093749-3 Аннотация Есть женщины, которые имеют все, что пожелают – мир как...»

«проект ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № Москва ноября 2010 г. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении арбитражными судами положений глав 6 – 10, 18 и...»

«Елена Анатольевна Бойко Лучшие подвижные и логические игры для детей от 5 до 10 лет Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=308452 Лучшие подвижные и логические иг...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ "Национальный исследовательский ядерный университет "МИФИ" Технологический инсти...»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)" ПРОГРАММА кандидатско...»

«Интернет-проект "Правовые аспекты энергоснабжения" http://zhane.ru/ Александр Криницын эксперт интернет-проекта ZHANE.RU Марина Муравьева эксперт интернет-проекта ZHANE.RU О ключевых изменениях порядка управления объектами коммунальной ин...»

«В диссертационный совет Д. 002.002.09 на базе Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук официального оппонента доктора ю...»

«РУКОВОДСТВО ПО УСТАНОВКЕ AXIS Q60 Series Р УС С КИ Й AXIS Q6042-E PTZ Dome Network Camera AXIS Q6044-E PTZ Dome Network Camera AXIS Q6045-E PTZ Dome Network Camera Юридическая информация компании Axis AB в различных юрисдикциях. Все остальные названия компаний и товаров явля...»

«ЗАКОН ТУРКМЕНИСТАНА О борьбе с торговлей людьми (Ведомости Меджлиса Туркменистана, 2007 г., № 4, ст. 79) Настоящий Закон определяет правовые, организационные основы борьбы с торговлей людьми в Туркменистане и направлен на обеспечение государственных гарантий свободы личности, защиты общества от...»

«Аналитический обзор изменений в федеральном и московском законодательстве за период с 18.09.2015 по 25.09.2015 1. Изменения в московском законодательстве, затрагивающие интересы Департамента физической культуры и спорта города Москвы и (или) подведомственных Департаменту учреждений: отсутствуют.2. Необходимость принятия но...»

«Институт Государственного управления, Главный редактор д.э.н., профессор К.А. Кирсанов права и инновационных технологий (ИГУПИТ) тел. для справок: +7 (925) 853-04-57 (с 1100 – до 1800) Опубликовать статью в журнале http://publ.naukovedenie.ru Интернет-журнал "НАУКОВЕДЕНИЕ" №4 2013 Чупрова Лариса Ва...»

«КОМИТЕТ ПО МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ, МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫМ И МЕЖКОНФЕССИОНАЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ СПРАВОЧНИК по самозащите своих прав потребителями Ленинградской области Ленинградская область Национальная система защиты прав потребителей в Российской Федерации вклю...»

«Анна Андреевна Ахматова Мой муж Гумилев, отец Гумилева Серия "Великие биографии" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=6661962 Ахмато...»

«МСПМД (IMAS) 07.11 Первое издание (23 декабря 2003 года) МСПМД (IMAS) 07.11 Первое издание 23 декабря 2003 года с учетом внесенных поправок № 1 и № 2 Руководство по управлению деятельностью в о...»

«ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ТАМОЖЕННОМУ КОДЕКСУ РФ Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 июля 2001 года Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.Н. Козырина Авторы: Ег...»









 
2017 www.book.lib-i.ru - «Бесплатная электронная библиотека - электронные ресурсы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.