WWW.BOOK.LIB-I.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Электронные ресурсы
 
s

Pages:   || 2 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Семинар «Проблемы современного государственного управления ...»

-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа

и государственно-управленческого проектирования

Семинар «Проблемы современного государственного

управления в России»

Центр и регионы в системе

государственного управления:

состояние и тренды

Материалы постоянно действующего

научного семинара

Выпуск № 4 (34)

Москва

Научный эксперт

УДК 340.132.2

ББК 66.033.141.1

Ц 38

Научный руководитель семинара:

В.И. Якунин, доктор политических наук

Соруководители семинара:

А.И. Соловьев, доктор политических наук, профессор;

С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор

Ц 38 Центр и регионы в системе государственного управления: состояние и тренды. Материалы научного семинара. Вып. 4(34). — М.:

Научный эксперт, 2010. — 112 с.

ISBN 978-5-91290-109-6 УДК 340.132.2 ББК 66.033.141.1 © Центр проблемного анализа и государственно-управленческого ISBN 978-5-91290-109-6 проектирования, 2010 Содержание Тема семинара Центр и регионы в системе государственного управления: состояние и тренды

Доклад В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России

Вопросы к докладчику и ответы

Выступления

Н.Н. Клюев. Гипертрофия центральных мест и запустение периферии — главная проблема................ 59 Ю.А. Плакиткин. Необходимы действенные методы территориального управления

С.С. Сулакшин. Перефразируем: «Неуправление — хуже, чем управление»

М.В. Вилисов. Продовольственная обеспеченность, транспортная доступность и развитие человека как условия устойчивого регионального развития России

П.В. Касьянов. О значимости рентных факторов для российской экономики и региональной политики

В.Э. Багдасарян. Страна-колония

В.Н. Якимец. О состоянии публичной политики в регионах в контексте сбалансированного развития

Г.П. Воронин. Моногорода можно спасти!

А.И. Соловьев. Неоптимистичный оптимизм................ 89 Ф.Ф. Пащенко. Вопросы регионального и инновационного развития

Заключительное слово докладчика

Тематическая программа научного семинара.................. 108 Список постоянных участников семинара

–  –  –

Бытие частных лиц и различных сообществ, власти и бизнеса в любой период истории было и остается пространственно опосредованным, и свойственное нашему времени повышение мобильности населения и бизнеса (реальной и виртуальной) лишь изменяет время и форму их локализации, но не ее суть. На этом фоне возникла до сих пор нерешенная исследовательская задача определения всей совокупности причин и последствий, степени и меры локализации жизненных интересов человека, экономических интересов бизнеса и политических интересов власти. До сих пор никто не создал универсальной теории исследования местноопосредованного бытия. И это неудивительно, поскольку территориальная, местно-привязанная составляющая жизни — самый сложный предмет познания и самый трудный предмет административного регулирования. Мой давний тезис о том, что наладить эффективную хозяйственную деятельность (при этом все знают, что это такое) в самой большой корпорации легче, чем наладить благополучное (при этом никто не может Выпуск № 4 (34) Доклад однозначно сказать, что это такое) бытие самого маленького поселка, — при его нарочитой гиперболизации представляется нам весьма похожим на истину.





Отсутствие общедоступной методологии познания региональной (местной, территориальной) компоненты мира (страны, области, города, деревни), адекватной сути этой компоненты, обосабливающей и представляющей ее во всей полноте, не сводимой к примитивному набору качественно разных предметов (фабрика, дом, транспорт и т. п.), есть, по моему мнению, следствие пренебрежительного отношения ко всему несвязанному с примитивной экономикой и уже поэтому создающему ощущение второстепенности. То, что такой методологии нет применительно и к самому человеку (homo localis, homo regionalis), — не оправдание, а основная гносеологическая проблема всех наук, связанных с исследованием территорий.

Любое сочетание определения «регионального» с другим понятием (экономика, финансы, социальная сфера, политика и т.

д.) должно обязывать к ответу на три вопроса:

1) почему нечто (явление, процесс, объект) существует именно в этом месте;

2) чем отличается это нечто от одноименных явлений, процессов, объектов в связи с нахождением именно в этом месте;

3) как эти явление, процесс, объект воздействуют на социальную, экономическую, экологическую, этнонациональную ситуацию в месте их нахождения.

В связи с этим в настоящем докладе я хотел бы кратко сформулировать ряд исходных посылок для характеристики проблемного поля российской региональной ситуации и выделить несколько, представляющихся мне наиболее существенными проблем, требующих кардинального изменения экономической, социальной и собственно региональной политики. Здесь я остановлюсь только на трех из них: на реструктуризации системы расселения, на формировании внуВ.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России тренних рынков и на реальном воздействии роста экономики на территориальное развитие.

1. Исходные методологические посылки. Определения В основу предлагаемой методологии положено представление о наличии особой сущности явлений, объектов и процессов, которую они приобретают в связи с их расположением или протеканием в определенных пространственных границах. В связи с этим, вполне приемлемым становится определение «территории» («региона»1) как части пространства страны в границах, установленных в соответствии с каким-либо доминантным для исследования данного явления (объекта, процесса) признаком; чаще всего таковым принимают ареал юрисдикции региональных или местных органов власти (административно-территориальная граница), однако в понятие «территория» идеально вписывается и зона интересов какой-либо корпорации, и пространство местных рынков, и зоны социально-инфраструктурного или транспортного обслуживания и т. п.

Структурно-объектное содержание любой «территории» — совокупность расположенных на ней частей социального, хозяйственного, административного, природноресурсного, национально-этнического и т. п. потенциала страны. Анализ «параметров» функционирования (и проблем) каждой из этих частей — самая начальная стадия познания и регулирования действительно территориального;

главным же является изучение и рекомендации по регулированию связей любых (политических, социальных, хозяйственных и др.) явлений, объектов и процессов с непосредственным географическим местом их протекания, определяющим «Территория» и «регион» по существу являются синонимами, и их различное употребление связано только с тем, что «регион» часто отождествляется (в том числе в ряде нормативных актов) с субъектом РФ.

Выпуск № 4 (34) Доклад их генезис, специфику и пространственно опосредованные взаимосвязи.

Если не выделить специфически «территориальное» и не ответить на три ранее поставленных вопроса, то все исследования, например, региональной экономики становятся лишь банальным отраслевым изучением части национальной экономики в границах округа или области. Задача же действительно регионально ориентированного исследования состоит в том, чтобы доказательно установить, почему что-то происходит именно здесь (на этой территории) и каково его влияние на совокупность всего находящегося и протекающего на этой территории (от доходов населения до выходящих за пределы территории финансовых потоков или экспортоориентированной продукции).

Существенным концептуальным положением является представление о «территориальном развитии» как результате сбалансированных изменений. Замечу, что сосредоточение на любой территории множества противоречивых частных и общественных интересов, скопление самых различных объектов и проблем делают весьма сложной оценку позитивности любых изменений, которые чаще всего и называют «развитием». При перенесении этого понятия из языка биологии (развитие организма, развитие органической жизни и пр.), техники (развитие авиации и пр.) и политической истории («развитой социализм», «развитие человечества» и пр.) в интересующую нас сферу, под территориальным развитием стали понимать что угодно — от странного симбиоза количественного роста и усложнения структуры («развитие»

городов, «развитие» окраин и пр.) до обретения признаков похожести на что-то более прогрессивное, чаще всего зарубежное, отождествляемое с «развитыми странами».

Однако даже там, где слово «развитие» имеет относительно простое и однозначно понимаемое значение, следует помнить, что «развитие» — это не «хорошо» и не «плохо», а лишь следующий шаг (биологи, например, не считают, что В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России многоклеточные «лучше» или «хуже» одноклеточных). Регион, город, деревня, функциональная зона трансформируются столь неравномерно и чаще всего однобоко, что они просто становятся другими. При этом (как и в любой другой системе) изменяются число, параметры и качественные характеристики прежних компонентов (само пространство, природные ресурсы, хозяйство, люди и т. д.), появляются новые и, главное, изменяются прежние связи между ними, становится иным баланс компонентов.

Может ли этот процесс трансформации быть благом — зависит только от того, насколько в результате перемен оказываются сбалансированными все составные компоненты потенциала функционирования территории — социальный (связанный с интересами, качеством и уровнем жизни населения), хозяйственный, природно-ресурсный, экологический и др. Любой перекос этого баланса ведет к деструкциям (в наиболее резкой форме — к депрессиям). Любая сбалансированная динамика лучше одностороннего «роста» (например, роста только рождаемости или роста выпуска экспортной продукции крупной корпорацией). Благополучной же следует считать ту территорию, на которой, например, расширение сверхдоходного предприятия на базе высокопроизводительного оборудования не создает проблемы «избыточного» населения или высокие доходы населения не связаны с хищнической эксплуатацией единственного природного ресурса и т. п. Благополучная территория — это территория сбалансированных компонентов («потенциалов») своего функционирования, и считать «территориальным развитием» происходящие на этой территории изменения можно только тогда, когда позитивная динамика каждого компонента территории не будет вести к дисбалансу остальных.

В связи с вышесказанным, к территориальному развитию страны можно отнести результаты конструктивного соединения приоритетов геополитики в отношении отдельных территорий и общегосударственных решений, обеспечивающих Выпуск № 4 (34) Доклад обоснованные параметры обжитости территории государства и сбалансированное развитие каждой территориальной единицы с учетом реально складывающихся межрегиональных и межпоселенческих связей. При этом региональная конкуренция не должна приводить к государственно поддерживаемому благополучию одних регионов (территорий) за счет других

2. Проблемное поле территориального развития В начале XXI в. на территории России можно усмотреть признаки всех общемировых тенденций и закономерностей, свойственных периоду соединения активной регионализации и глобализации (глокализации) процессов общественного развития. Однако ряд собственно российских обстоятельств, в значительной степени имеющих объективный и непреходящий характер, делают региональную ситуацию в России весьма специфичной. К наиболее значимым из этих обстоятельств следует, в первую очередь, отнести кардинальное изменение факторов размещения производства и связанного с этим функционирования городских и сельских поселений, накопленные и новые проблемы федеративных отношений, кардинальную трансформацию сети и деятельности муниципальных образований, своеобразные формы взаимодействия региональных властей и бизнеса, малую результативность использования традиционных механизмов решения региональных проблем, а также административно-управленческие новации периода «укрепления вертикали власти» и принятия «антикризисных программ». Все это накладывается на аномально высокий уровень и постоянное усиление территориальной дифференциации.

Большинство наиболее острых региональных проблем начала XXI в. стали фатальным порождением обозначившегося еще в начале 1990-х гг. сущностного несоответствия прежней В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России схемы развития и размещения производительных сил СССР и социалистической системы расселения новым — рыночным принципам экономических отношений. Сложившаяся в советский период территориальная организация общества, вполне адекватная политической и экономической модели того периода, не смогла отвечать требованиям нового рыночного экономического порядка и нового федеративного государственного устройства. На смену централизованноплановому распределению хозяйственного потенциала по территории страны пришел регулируемый только законами рынка процесс естественного устремления производства (и экономической активности как таковой) только туда, где для рыночно успешной экономики существуют благоприятные природно-ресурсные предпосылки, транспортная доступность, близость к рынкам сбыта и другие уже имеющиеся выгоды географического положения.

В связи с этим в России возникла принципиально новая, не имеющая аналогов ни за рубежом, ни в еще недавнем отечественном прошлом, территориальная среда, характеризующаяся уникальным (по числу, содержанию и остроте) набором регионально опосредованных проблем. Первой из них следует считать малорезультативные попытки рыночного функционирования сети производств (и связанных с ними населенных пунктов), созданных в 1920–1980-е гг. и размещенных по критериям эффективности народнохозяйственного комплекса СССР, связанного нерыночными хозяйственными отношениями. Одновременно происходит смена функциональных ролей и геополитического значения отдельных регионов в структуре части бывшей территории СССР, оставшейся в границах нынешней Российской Федерации. В числе новых региональных реалий следует отметить резкое возрастание доли северных территорий с экстремальными условиями проживания населения и ведения хозяйственной деятельности, потерю прежних многочисленных выходов в бассейны Балтийского и Черного морей и, отчасти, связанное с этим Выпуск № 4 (34) Доклад возрастание роли тихоокеанских и северных портов, усиление экономического тяготения Восточно-Сибирских и Дальневосточных территорий к странам Азиатско-Тихоокеанского региона, увеличение числа приграничных регионов и появление эксклавной территории.

Качественно новыми по содержанию и формам стали отношения региональных и местных властей с хозяйствующими на их территориях субъектами рынка. Региональные и местные власти стремятся к усилению своего регулятивного воздействия на наиболее крупные (градообразующие) или экономически перспективные (эффективные) предприятия. В свою очередь, руководители мощных предприятий (не только нефтегазовых и металлургических корпораций) усиливают влияние на региональные и местные ситуации, не только реально формируя доходную базу бюджетов и обеспечивая работой местное население, но и продвигая в органы власти своих представителей, финансируя общественно значимые проекты и т. п.

Новые факторы, предпосылки и ограничения территориального развития потребовали создания новых форм и механизмов государственного и местного управления в этой сфере. Произошло активное освоение неиспользовавшихся ранее в отечественной и зарубежной практике инструментов государственного воздействия на региональные ситуации. Стали применяться разнообразные методы бюджетной «поддержки» регионов (дотации, субвенции и иные виды трансфертов из федерального бюджета), обновились механизмы программно-целевого управления решением региональных проблем, стали применяться специальные правовые режимы функционирования территорий (например, особые экономические зоны) и т. д. Однако, по общему мнению, новые методы не дали ожидаемых результатов из-за того, что эти методы применялись в отсутствии осмысленной концепции государственного регулирования территориального развития, а поддержка одних регионов, осуществлявшаяся В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России без учета интересов других субъектов Федерации, лишь повышала территориальную дифференциацию и дезинтеграцию. Многообразие методов регулирования само по себе не могло обеспечить системного эффекта. Все это еще раз подчеркивает актуальность разработки и реализации государственной региональной политики, адекватной новой региональной ситуации и способной разрешить принципиальные противоречия между новыми задачами и прежней практикой государственного регулирования территориального развития.

В самом кратком изложении суть таких противоречий, формирующих проблемное поле территориального развития страны, может быть представлена следующим образом.

1. Противоречие между — а) прямой зависимостью будущего страны от ее территориальной целостности, от осознания и реализации ее геополитических интересов, от сбалансированности территориальной схемы размещения экономики и систем расселения и б) невыраженностью этих позиций на официальном уровне, отсутствием четко определенных и зафиксированных приоритетов территориального развития страны и ее регионов.

2. Противоречие между — а) практикой современного этапа трансформации федеративных отношений в России, ориентированной исключительно на рационализацию разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и б) игнорированием выгод согласования интересов указанных органов власти.

3. Противоречие между — а) массовым увлечением формальной и разрозненной разработкой различных «стратегий», «программ» и т. п. документов, которые в принципе должны были бы определить задачи и направления территориального развития в субъектах РФ и многих муниципальных образованиях и б) отсутствием единой общегосударственной системы разработки документов, позволяющих Выпуск № 4 (34) Доклад взаимоувязывать перспективы развития отдельных регионов России и перспективы развития страны в целом.

4. Противоречие между — а) сложившимися преимущественно в советский (планово-директивный) период схемой размещения производства и связанной с ней системой расселения и б) рыночными мотивациями локализации самостоятельных субъектов экономики и новыми расселенческими предпочтениями населения.

5. Противоречие между — а) политикой формирования «нового российского федерализма», выражающейся в усилении централизации административных и финансовых ресурсов и б) недоиспользованием управленческого и экономического потенциала децентрализованной системы федеративных отношений, в которой все более заметную роль должен играть самостоятельный поиск регионами наиболее приемлемых для них путей развития.

6. Противоречие между — а) аномально высокой дифференциацией социальных и экономических параметров развития регионов и муниципальных преобразований и б) чрезмерным упованием на механизмы бюджетного «выравнивания», без пересмотра пропорций доходов федерального и региональных бюджетов и без формирования системы федеральных, региональных и муниципальных социальных стандартов.

7. Противоречие между — а) формированием зон политического и социального влияния крупнейших корпораций на развитие территорий и б) отсутствием нормативноправового регулирования отношений государственно — и муниципально-корпоративного партнерства.

Эти противоречия и порожденные ими проблемы становятся все более заметными в условиях усиливающейся централизации административных и финансовых ресурсов, а также при традиционном для Центра игнорировании факта локализации наиболее острых проблем не на субфедеральном, а на внутрирегиональном (муниципальном) уровне.

В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России

3. Несоответствие новым реалиям сложившейся системы расселения и необходимость ее реструктуризации Первой приоритетной и наиболее трудно решаемой я считаю проблему реструктуризации сложившейся системы расселения. Еще в 1897 г. Министерство внутренних дел России составило внушительный перечень предложений по наделению населенных пунктов городским статусом, однако за 20 лет (до начала Февральской революции 1917 г.) на территории европейской части современной России были образованы только семь из них. Большинство же новых городов (в том числе включенных в вышеуказанный перечень) появилось только в послереволюционный период. Преобразования, осуществляемые молодой советской властью, проводились прежде всего для ее «укрепления на местах» и требовали для этого создания широкой сети партийно-административнопролетарских центров. Подобную роль могли играть исключительно промышленные города, и за первое послеоктябрьское десятилетие только в Европейской России их появилось в 9 (!) раз больше, чем за 20 предыдущих лет, причем только в 1925–1926 гг. статус города получили более 20 населенных пунктов. Всего же в 1917–1926 гг. на территории современной Российской Федерации возникло 90 городов. К 1926 г. (перед первой всероссийской переписью населения) появились «поселки городского типа» (в настоящее время их насчитывается более 1,5 тыс.).

Образование новых городов в советской России в 1930– 1940-е гг. дополнительно стимулировалось проведением самой активной в мире индустриализации. В небывало короткие сроки с использованием всех ресурсов страны создавались новые крупные предприятия, вокруг них — рабочие поселки, а затем и города. Уже к 1939 г. число городов на территории РСФСР увеличилось, по сравнению с 1926 г., более чем на 100 единиц (достигнув 574), причем в большинстве своем новообразованные (в том числе на новых местах) гороВыпуск № 4 (34) Доклад да стали типичными городами-заводами, а в прежних городах профиль становился преимущественно промышленным.

Эта же логика промышленного формирования городов вела к резкому увеличению их числа в военные и послевоенные годы, причем в этот период дополнительным стимулом градообразования стало перемещение на Восток крупнейших предприятий с временно оккупированных территорий.

Характерной иллюстрацией процессов создания советской сети городских поселений может служить ситуация на территории Сибири и Дальнего Востока, где из 230 ныне существующих городов 182 города — или почти 80% (!) — возникли и получили городской статус в послереволюционный период.

Строить новое всегда было выгоднее, чем поддерживать уже созданное. И политика послевоенного активного градообразования стала еще одним подтверждением этого правила, тем более что на карте России в 1960–1980-х гг. стали появляться самые продуктивные точки относительного экономического благополучия. Это было в значительной мере обусловлено освоением нефтегазовых месторождений, прежде всего в Западной Сибири, где возникли города — Нижневартовск, Сургут, Нефтеюганск, Нягань, Когалым, Лангепас, Мегион, Надым, Новый Уренгой, Стрежевой. С расширением добычи угля было связано появление городов Шарыпово и Нерюнгри, а с развитием транспорта и энергетики — Тынды, Певека, Усть-Илимска. В последние годы городской статус получили четыре города в Ханты-Мансийском автономном округе (Покачи, Югорск, Советский, Лантор) и один в Ямало-Ненецком автономном округе — Губкинский, в Приморском крае — Фокино, в Камчатской области — «закрытый» Вилючинск, а в Республике Саха (Якутия) — Нюрба и Покровск. Почти все эти новые города быстро благоустраивались, а численность их жителей возрастала за счет механического прироста.

Система сельских поселений была более консервативной, и к началу 60-х гг. прошлого века на территории России В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России оставались почти все сельские населенные пункты, существовавшие еще до революции и уцелевшие после оккупации 1941–1944 гг.: сельскохозяйственные угодья никуда не перемещались и заново не создавались (единственное исключение — освоение целинных земель). После ликвидации «неперспективных деревень» в 1970-е гг. общее число сельских населенных пунктов уменьшилось на 15% (до 150 тыс.

единиц), и в этом качественно-количественном составе они просуществовали до «перестройки».

С началом реформ вся эта система городского (1087 городов и 1500 поселков городского типа) и сельского (около 150 тыс. населенных пунктов) расселения оказалась в крайне сложном положении. Более 88% городских и 90% сельских поселений остались без рыночно востребованной экономической базы, в половине всех сельских населенных пунктов перестали существовать объекты социальной инфраструктуры, а треть поселений не имели устойчивых транспортных связей с другими населенными пунктами.

Почему же система городских и сельских поселений России оказалась такой неустойчивой в новейшее время? Дело в том, что громоздкая, трудозатратная и ресурсоизбыточная экономика советской России, размещенная в соответствии с «социалистическими принципами развития и размещения производительных сил» либо в уже существующем населенном пункте, либо там, где такое поселение должно было появиться в соответствии с «социалистическими принципами организации системы расселения», была абсолютно адекватна идеологии советского строя и ее реальному воплощению в административную энергию, в возможности плановой концентрации ресурсов, в особую мотивацию кадрового потенциала и в жесткий контроль. То же относится и к крупнотоварному сельскому хозяйству (колхозному и совхозному).

В СССР действительно был сформирован уникальный «единый народнохозяйственный комплекс страны», внутри которого вся продукция с каждого предприятия — промышленноВыпуск № 4 (34) Доклад го и сельскохозяйственного, планово размещенного в любой точке страны — планово потреблялась в другой точке.

Все вышеописанное было настолько внерыночным, что первое же соприкосновение с элементами рынка (например, с установлением свободных цен и открытием экономических границ) обрушило экономическую базу подавляющего большинства городов, поселков городского типа и сельских поселений, сделало ее ненужной рынку, неконкурентоспособной по сравнению с зарубежными предприятиями и т. д. Наиболее невостребованной оказалась заложница политических игр — российская оборонная промышленность, представлявшая градообразующую базу в каждом пятом российском городе (проблемы так называемых, моногородов не есть порождение мирового финансового кризиса, они были и до него и лишь временно обострились в 2008–2010 гг.). В сельской местности все это дополнительно стимулировалось тотальным разукрупнением, а то и ликвидацией крупных хозяйств, паевым разделением колхозной земельной собственности.

Советская система городского и сельского расселения потеряла экономический смысл сразу же после того, как обнаружилась рыночная несостоятельность советской экономики, и в подавляющем большинстве промышленных (а других практически и не было) городов и сельских населенных пунктов все параметры социальной жизни и сама психология населения были скорректированы прямо пропорционально переменам в рыночной востребованности городской экономики. Возникла проблема коренной реструктуризации всей системы расселения (числа, поселенческих типов, численности населения, хозяйственного профиля, размещения, связей населенных пунктов страны), которая лишь в незначительной степени способна к естественному саморазрешению. По сложности решения эта проблема существенно превосходит проблему реструктуризации экономики России и проблемы так называемой макроэкономики. И ни разу задачи системВ.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России ной реструктуризации расселения на государственном уровне не только не решались, но даже и не ставились

4. Одна из задач территориального развития — расширение производства отечественной конкурентоспособной продукции для внутреннего потребления Я вижу одно из возможных решений вышерассмотренной и других приоритетных проблем территориального развития в развертывании производственной импортоконкуренции — в формировании сети производств, ориентированных на насыщение внутреннего рынка страны все более широкой номенклатурой российских товаров и услуг, которые были бы выигрышно конкурентны с поставляемыми по импорту и соответствовали хотя бы среднемировым стандартам. Работа на внутренний рынок сопряжена исключительно с конкурентной борьбой и со свободным предпочтением нашим населением и нашим производителем отечественной продукции по соображениям полезности и экономической выгоды. С учетом реального состояния российской экономики и перенасыщенности мировых рынков Россия должна стремиться к завоеванию своей несырьевой продукцией прежде всего не мировых рынков, а рынка собственного, и это не менее сложная, но стратегически более важная задача.

В России имеются 140 млн покупателей и все виды ресурсопотребляющего (сырье, полуфабрикаты, оборудование, строительные материалы и т. п.) производства. То, что российские товары по качеству всегда хуже зарубежных, — давний и хорошо оплаченный миф, апеллирующий к стереотипам восприятия тех, кто обращает больше внимания на упаковку и на «лэйбл» (чаще всего поддельный), чем на реальные свойства самого товара. Российская продукция, претендующая на импортоконкурентные преимущества, связанные с потребительскими параметрами, требует доказательных сравнений, Выпуск № 4 (34) Доклад сильной и постоянной рекламы, стимулирования экономически оправданного распространения в различных регионах.

В России как в стране с высочайшей импортозависимостью (по лекарствам — на 80%, продовольствию — на 40%, по обуви — на 90% и т. д.) абсолютно необходимо законодательное введение обязательных публичных оповещений о причинах и экономических выгодах дальнейшего расширения именно импорта, о том, кто, сколько и по каким мотивам ввозит, почему, соответственно, отвергнута продукция российских производителей. Ценовая же неконкурентоспособность российской продукции объясняется разными обстоятельствами, но зачастую — сугубо криминальными или прямо провоцируемыми федеральными властями (необоснованная таможенная политика, диспаритет финансовой поддержки производителей в России и за рубежом и др.).

Формирование производства и внутреннего рынка конкурентоспособной продукции в экономически, социально и политически обоснованных масштабах — самое реальное и самое трудное из всего, что может обеспечить вывод страны из многолетнего кризиса, создать предпосылки будущей кризисобезопасности и, главное, обеспечить работой сотни тысяч людей в городской и сельской местности России.

Реальные возможности решения этой задачи имеются, но у идеи создания такого рынка есть враги — и внешние (иностранным экспортерам невыгодно уходить с огромного российского рынка), и внутренние, причем последних много, и они серьезней зарубежных производителей. Это, во-первых, адепты абсолютной открытости отечественной экономики мировому рынку, субъекты коего квалифицируются не как жесткие и агрессивные конкуренты, а как доброжелательные партнеры, которые жаждут видеть Россию сильной и самостоятельной. Во-вторых, против политики активной импортоконкуренции выступают крупные и крупнейшие представители торгового бизнеса, имеющие огромные барыши от масштабных импортных сделок. В-третьих, идее разверВ.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России тывания активной политики импортоконкуренции враждебен покупательский менталитет трех поколений: первого поколения, сформировавшегося в эпоху закрытых границ и заманчивости всего импортно-дефицитного; второго покоения, выросшего в период развала советской экономики и предоставления отечественного рынка для любых зарубежных экспансий (это виделось в качестве победы над перестроечными «пустыми полками» и демонстрации правильности «нового курса» и третьего поколения, вырастающего на наших глазах и не обнаруживающего вокруг ничего отечественного (даже шланги для полива огородов «приезжают» к нам из других стран).

К данной проблематике пока не удается привлечь Минрегион, Минэкономики, Минпром, Минсельхоз России и другие федеральные органы, формирующие линию поведения государства в отношении размещения основных видов хозяйственной активности и соответствующие конкретные меры господдержки. Указанные федеральные министерства, вероятно, могли бы разработать и реализовывать соответствующую политику, поскольку они уже сейчас во многом определяют направления и объемы госзаказа, в максимальной степени ориентированного на внутреннее потребление.

Но все же основное — стимулирование и непосредственное участие властных структур в формировании конкурентоспособных производств, ориентированных прежде всего на отечественный рынок. В настоящее время такая политика активно проводится в США, Германии и ряде других стран, и среди ее целей главное место занимает решение региональных проблем на уровне городских, поселковых и сельских населенных пунктов.

При практическом решении таких задач крайне важно осознание того, что региональная политика — не «служанка» экономики, и поэтому следует считать недопустимым упрощением принятие в большинстве разрабатываемых в регионах и городах России «стратегий», «концепций», «проВыпуск № 4 (34) Доклад грамм» в качестве необсуждаемо позитивного результата (и одновременно — фактора, предпосылки) только развитие экономики. При этом под экономическим развитием региона, района, города, сельского поселения чаще всего понимают рост макроэкономических параметров (в первую очередь, валового регионального продукта, промышленного производства, платных услуг и т. п.), расширение объемов деятельности всех экономических агентов, зарегистрированных на данной территории, а также расширение числа таких агентов; например, появление в регионе нового предприятия (особенно крупного) всегда считается свидетельством «развития региона». «Экономика региона, города, района» при этом воспринимается как совокупность бизнеса всех видов собственности и организационных форм, размещенного на соответствующей территории. Логическим развитием такого подхода становится преувеличенное внимание к показателю роста объемов производства по сравнению с такими бесспорными характеристиками развития территории, как, например, снижение бедности или увеличение ожидаемой продолжительности жизни.

В современных концепциях территориального развития следует учитывать, что векторы развития экономики в регионе и развития самого региона не всегда являются однонаправленными. Существенно также, что повышение вклада конкретного предприятия в рост валового регионального продукта и рост прибыли за счет перехода к новым технологиям, как правило, сокращают потребность в трудовых ресурсах;

то же относится и к росту показателей прибыли предприятий в связи с повышением цен и тарифов на их продукцию и услуги, полностью или частично потребляемые на территории региона (в первую очередь — бюджетополучателями).

Поэтому с позиций сформулированного в разделе 1 понятия территориального развития следует считать, что для любой территории (субъекта РФ, города, села) наибольший интерес представляют такие объекты экономики, деятельность В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России которых: а) увеличивает (как минимум, сохраняет) доходы работающего населения; б) создает (как минимум, не сокращает) дополнительные рабочие места; в) увеличивает (как минимум, не уменьшает) доходную часть бюджета; г) сокращает (как минимум, не увеличивает) потребность в бюджетном финансировании содержания и ремонта жилья и других социальных объектов, благоустройства территории и т. п.; д) сохраняет или снижает уровень цен и тарифов на товары и услуги, производимые в регионе (городе и т. п.) и используемые населением и всеми бюджетополучателями; е) снижает (как минимум, не увеличивает) негативное воздействие хозяйствующих субъектов на окружающую среду, особенно в направлениях, наиболее значимых для данной территории;

ж) улучшает (как минимум, не ухудшает) демографическую ситуацию (например, может снизить мотивации оттока населения). Пользой для сбалансированного развития любой территории может считаться появление или функционирование только такого предприятия, объекта торговли и т. п., при котором не нарушено ни одно из этих требований; если же хотя бы одно из этих требований нарушается — необходимы очень серьезные аргументы для реализации предлагаемого проекта.

5. Проблемы территориального развития и государственная региональная политика Разнообразие методов и инструментария реализации государственной политики позволяет в каждом конкретном случае использовать те из ее регулятивных средств, которые наиболее полно соответствуют системному характеру решаемой задачи. Но одновременно возникает сверхзадача:

как определить именно те направления и объекты, которые являются наиболее значимыми для страны, отдельных регионов, городов и сел и которые уже поэтому должны стать приоритетными для страны в целом и для каждого региона Выпуск № 4 (34) Доклад в отдельности? Как выбрать такие объекты государственной поддержки, которые, давая «точку роста», не создавали бы очаги неоправданной региональной конкуренции, не приводили к оттоку населения из районов и без того критического «обезлюдения»? И т. д., и т. п.

Необходимость обоснования и отбора таких приоритетов в России тем более важна, что объектов, нуждающихся в реализации этой политики, слишком много: большинство территорий страны несамодостаточны по многим основаниям.

Так, исключительно важная роль средних и малых городов, а также поселков городского типа в организации социальной и экономической жизни страны и, одновременно, бедственное положение большинства этих поселений, где проживает почти 40% граждан России, может служить серьезным основанием для того, чтобы эти населенные пункты стали самостоятельным объектом государственной региональной политики.

Существенно, что с началом реформ естественные различия поселений дополнительно поляризовались, и при этом резко обособилась группа мегаполисов и региональных «столиц». Поэтому стали явно нерезультативными ранее применявшиеся единообразные меры государственной поддержки отдельных поселений и обозначилась необходимость перехода к политике индивидуализированного решения проблем каждого конкретного поселения с разработкой и сопоставлением многовариантных концепций и программ. Но кто скажет: что и где должен сделать федеральный Центр по этому поводу, и его ли дело помогать всем?

Новая региональная политика должна учитывать и то важное обстоятельство, что российское село в гораздо большей степени, чем город, ожидают серьезные, системные перемены. Их сущность и формы определит безальтернативный переход от затянувшегося периода выживания к периоду коренной реструктуризации и выборочного развития. Если такого перехода не будет, то российское село в своей массе В.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России деградирует и превратится в маргинальный сектор социальной и экономической жизни. Можно предполагать, что переход большинства российских сел к стадии реструктуризации и выборочного развития будет весьма болезненным.

В предыдущий период были объективные причины для крайне слабого использования потенциала развития села:

огромного массива продуктивных земель, емкого внутреннего рынка продукции, относительно небольших размеров необходимых вложений и минимальных сроков их реализации и т. п. Использование этого потенциала в будущем станет возможным лишь при коренной переориентации самого сельского населения на работу в жестких условиях рыночной конкуренции, чему может способствовать начавшийся во всем мире рост цен на продовольственные товары. Для активизации этого процесса необходимы:

а) выборочный и мобильный протекционизм;

б) реализация беспрецедентной по масштабам программы строительства межпоселенческих дорог и сельских телекоммуникаций;

в) воссоздание стабильного пассажирского сообщения на внутрирегиональном уровне.

Альтернативой может стать прирост реальной безработицы, исчисляемой миллионами безработных, и формирование антирыночного, социально неблагополучного и дестабилизирующего экономику всей России сельского пояса.

Политика территориального развития в отношении городских и сельских населенных пунктов непосредственно связана с задачами оздоровления социально-экономической и экологической ситуации на локальных депрессивных территориях. Государство должно быть заинтересовано в оздоровлении территорий неблагополучия, которые рано или поздно могут стать зонами политического и социальноэкономического напряжения, способного дестабилизировать положение на значительных пространствах или даже во всей стране в целом. Полная реабилитация депрессивных Выпуск № 4 (34) Доклад территорий не всегда возможна, и в ближайшее время речь может идти лишь о снятии аномальной остроты проблем.

При этом необходимы системные по содержанию и индивидуальные механизмы оздоровления ситуации с установлением общих критериев и процедур диагностирования состояния депрессивности отдельных территорий, а также порядка разработки и реализации федеральных и региональных программ их оздоровления.

Основным видом депрессивных территорий как объектов государственной поддержки следует считать муниципальные образования, а конкретнее — населенные пункты. Отбор таких территорий должен осуществляться по инициативе региональных и местных властей на основе единообразных критериев. Обязательным условием для отбора депрессивных территорий в качестве объектов государственной поддержки должно стать наличие программ, обосновывающих принципиальную возможность вывода конкретной территории из депрессивного состояния, содержащих адресный перечень необходимых для этого мер (проектов) на местном, региональном и федеральном уровнях, расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов из местного, регионального и федерального бюджетов, доказательство невозможности решения проблемы без участия федерального и регионального бюджетов, обоснования форм и методов нормативноправового закрепления на федеральном и региональном уровнях особых условий реализации мер государственной поддержки конкретной депрессивной территории.

Бесспорными, по моему мнению, приоритетами государственной политики территориального развития должны стать разработка и реализация долгосрочной стратегии хозяйственной деятельности, инфраструктурного обустройства и обжитости северных территорий и арктической зоны России с учетом интересов коренных малочисленных народов, стратегии использования огромного потенциала крупнейших городов, современное и, главное, перспективное возВ.Н. Лексин. Проблемное поле территориального развития в современной России действие которых на региональную ситуацию оценивается более чем неоднозначно, а также стратегии государственного регулирования проблем во всех отношениях важнейших макрорегионов страны Сибири и Дальнего Востока.

Все вышесказанное не отодвигается на второй план реалиями кризисной ситуации, когда действовать нужно решительно и наверняка. Напротив, именно в этот период (а он, видимо, будет долгим и, главное, не последним) необходимо неискаженное представление о сути территориально опосредованных процессов в экономической и социальной сферах, о реальных причинах территориальной дифференциации и о специфике проблем конкретных регионов, наконец, о сути именно российского варианта первого глобального кризиса, все последствия которого для населения и бизнеса сосредотачиваются не в стенах банков, а на предприятиях и организациях, размещенных в тысячах городских и сельских поселений. Здесь обоснованность антикризисной политики становится непосредственно зависящей от методологии исследования и регулирования процессов территориального развития как необходимого, но пока еще крайне слабого фундамента государственной региональной политики.

Вопросы к докладчику и ответы

Вопрос (Г.П. Воронин):

Как Вы думаете, почему не удалась конверсия, если говорить о соответствующих моногородах? В начале 1990-х гг. все ратовали за конверсию. И, конечно, всех волновало: как она будет работать на внутренний рынок?

И второй вопрос: почему сегодня не срабатывает знаменитый закон сообщающихся сосудов по территориям?

Это ведь своего рода сообщающиеся сосуды, да? Почему же этот закон не срабатывает в отношении Дальнего Востока и остальной России?

Ответ:

По поводу конверсии. Государственная политика конверсии проводилась недолго, а потом, естественно, о ней забыли. Всем известно, что конверсионное производство само по себе — необычайно сложное и трудное дело. Перейти к выпуску гражданской продукции не менее сложно, чем сделать очередную модель ракеты. Известны случаи, когда предприятия просто отказывались от конверсии потому, что там другие технологии, другой интеллект у работающих людей, другие материалы использовались и прочее. Например, сделали конверсионный паяльник по программе электротоваров для населения. Прекрасный паяльник: он все умел делать. Но обыкновенный паяльник, которым люди пользовались до сих пор, в магазине стоит 480 руб., а то, что получилось на конверсионном производстве, — только по себестоимости — было в пять раз дороже. Такие паяльники, может быть, и нужны были на многих наших предприятиях, но никто не догадался провести маркетинг, а конверсионная продукция, с моей точки зрения, это особая продукция, этот хайтековский продукт не для всех.

По поводу сообщающихся сосудов. Россия — страна региональных контрастов, но даже на этом территориально пеВопросы к докладчику и ответы стром фоне Дальний Восток предстает ни с чем не сравнимой, сущностно особой частью государства. Дальневосточную особость в равной степени формируют условия и результаты первичного (аборигенного) и вторичного (государственнороссийского) освоения, географически заданная удаленность от европейского Центра, перипетии новейшей истории (территориальные потери в результате одной войны и их компенсация в результате другой, установление советской власти на несколько лет позже, чем на остальной территории страны, изменение административно-территориального деления в начале 90-х гг. XX в. и др.), соединение всех мыслимых видов экстремальных природно-климатических условий, своеобразие форм организации хозяйственной жизни (от территориальной сверхкорпорации «Дальстрой» и старательских артелей до различных видов аборигенной деятельности), огромные различия дальневосточных субъектов РФ (например, Приморского края от Магаданской области или Еврейской автономной области от Чукотского автономного округа при бесспорной их макрорегиональной общности). Дальний Восток, к тому же, — единственная зона традиционноевропейской цивилизации в Азиатско-Тихоокеанском регионе и единственная часть России, не граничащая с постсоветским пространством.

Многочисленные факты российской действительности убеждают в том, что современное «единое экономическое и социальное пространство» страны ощутимо разделено границей между Дальним Востоком и остальной территорией России1. Рыночные зоны этих частей единого государства почти не пересекаются, а направления товаропотоков — противоположны. Объем и интенсивность экономических связей между Дальним Востоком и остальной территорией Период экономического отчуждения Дальнего Востока от остальной территории России уже был в новейшей истории страны: с начала первой мировой до окончания гражданской войны хозяйственные связи между этими частями страны практически прекратились.

Выпуск № 4 (34) России порядково (почти в 25 раз!) уступают международным; экспортно-импортный обмен российских и зарубежных дальневосточных регионов не только масштабнее, но и устойчивее внутреннего межрегионального. В сторону Запада практически со всех территорий Дальнего Востока идут лишь два потока: налоговые поступления в федеральный бюджет и миграция экономически активного населения.

Неустойчивость экономической ситуации (прежде всего, массовое сокращение рабочих мест) и отсутствие надежной перспективы ее улучшения привели к тому, что численность населения Дальнего Востока между двумя переписями (1989 г. и 2002 г.) сократилась почти на 19% — т. е. в шесть раз больше, чем в среднем по России, а за десятилетие (с 1996 г.

по 2006 г.) этот макрорегион лишился около 720 тыс. человек или 10% населения — в основном трудоспособного возраста и высокой квалификации. Многие эксперты в связи с этим с тревогой отмечают рост диспропорций в численности населения российского Дальнего Востока и Китая: так, в 2006 г. в трех приграничных с Россией провинциях Китая проживало почти в 20 раз больше населения, чем в Амурской области, Еврейской автономной области, Хабаровском и Приморском краях вместе взятых.

Нет ни одного макрорегиона России, который был бы столь важен для сохранения его целостности, социальной и экономической стабильности, как Дальний Восток, и ни один макрорегион России не столь уязвим в этом отношении. Нигде в России нет такого мощного разрыва между потенциалом развития и его использованием, как на территории Дальнего Востока, и нигде нет такой зависимости саморазвития этого макрорегиона от политики федерального Центра.

И, тем не менее, эта политика до сих пор нигде не заявлена «в полный голос», а отдельные высказывания российских политических лидеров, принимаемые Правительством РФ программы и одобряемые инвестиционные проекты не дают представления о самом факте наличия концептуально вывеВопросы к докладчику и ответы ренной дальневосточной политики Центра, о ее приоритетах на федеральном и межрегиональном уровнях, о согласованности стратегических намерений Центра и встречных инициатив дальневосточных регионов.

Обсуждение перспектив российского Дальнего Востока обычно исходит из двух аксиоматических положений: Дальний Восток ценен своими природными богатствами и географическим положением (выход к Тихому океану) и слаб малой обжитостью и транспортной малодоступностью. Нельзя, однако, не заметить, что вышеуказанная «слабость» по обоим названным основаниям весьма относительна.

Во-первых, российский Дальний Восток до начала 1990-х гг.

был обжит как раз в меру, т. е. число мест приложения труда вполне соответствовало численности постоянного и временного (сезонники, старатели, вахтовики) населения, а возникающий по общегосударственным поводам (например, при строительстве БАМа) дефицит трудовых ресурсов быстро восполнялся с помощью «организованного набора рабочей силы», «комсомольских строек» и т. п. Да и в настоящее время нет таких инвестиционных проектов, реализация которых сдерживалась бы отсутствием рабочих рук (были бы стимулирующие заработки). Видимо, тревога по поводу «обжитости»

Дальнего Востока связана с неравномерностью распределения населения по его территории, но это может стать поводом для тревоги лишь при особой слабости государства и особой привлекательности (наличие инфраструктуры, прекрасные природно-климатические условия и т. д.) незаселенных территорий для агрессивных соседей. Никого не смущает проблема неравномерной обжитости территорий ни в Канаде, ни в Австралии и даже в Китае. В современном мире люди постепенно перебираются туда, где жизнь комфортней, обеспеченней и привычней, а задача государства состоит в достижении необходимой и достаточной обжитости лишь на стратегически важных территориях и в предотвращении их чрезмерной концентрации (например, в крупнейших городах).

Выпуск № 4 (34) Во-вторых, географическая отдаленность при современных видах транспорта и их рациональном сочетании (например, аэропортов, железнодорожных узлов и морских портов) нигде не является фактором, сдерживающим хозяйственную интеграцию. Это подтверждает высокая эффективность множества дальних (часто — трансконтинентальных) перемещений к потребителю самых различных товаров — от электроники до бокситов и от продовольствия до газа. При этом не столь существенна и цена перевозимого (пример — китайские одежда и обувь): все определяют емкости захваченных рынков и исходные параметры перевозимого (качество, цена, потребности). Обеспечение же опорного каркаса транспортной обеспеченности (аэродромы, порты, железнодорожные и автотрассы федерального значения) — дело только государства.

Обособленность Дальнего Востока от остальной территории России нужно воспринимать не как трагедию, а как данность, как естественные условия функционирования этой во всех отношениях специфической части государства, некоторым аналогом которой (только в географическом смысле) может быть американская Аляска. Задача состоит не в том, чтобы насильственно перенаправить дальневосточные товарные потоки в западном направлении, а в том, чтобы территориальная автономизация хозяйственной жизни этого региона привела бы к его благополучию в составе России, чтобы страна сделала все возможное для создания на Дальнем Востоке зоны эффективного саморазвития в интересах и этого макрорегиона, и Российской Федерации в целом.

Вопрос (А.Л. Андреев):

У меня тоже два вопроса. Первый методологический. Вы говорите о сбалансированности. Если я правильно понимаю, мы берем некоторую территорию и стараемся ее развивать сбалансировано. Но не противоречит ли это тому, что когда развивается большая система, страна, эти балансы будут наВопросы к докладчику и ответы рушаться? Допустим, та же урбанизация или индустриализация — они нарушают сбалансированное?

И второй вопрос. Я согласен с Вами, что действительно это большая проблема — нерациональное расселение. Но, а как быть? Как изменить эту ситуацию? По каким принципам хотя бы действовать?

Ответ:

О неустойчивости сбалансированного состояния территорий. Действительно, территориальные (как и всякие другие) изменения происходят постоянно, асинхронно, в различных сферах и объектах. Со временем внутритерриториальные диспропорции сглаживаются (часто по принципу «стерпится — слюбится»), но полностью сбалансированная территориальная среда — недостижимый или недолго живущий идеал. Поэтому я имел в виду не абсолютную, а относительную сбалансированность. Стоит вспомнить и о том, что главным нарушителем территориальной гармонии стал (и до сих пор остается) сам человек. Природа способна залечивать только собственные раны (природные катаклизмы и т. п.). Стремительный рост городов, индустриализация, автомобилизация и прочие дела рук человеческих вносят серьезнейшие изменения в ранее сложившийся (относительный) баланс рабочих мест и рабочих рук, баланс производства и окружающей среды и т. д., и в наше время рассчитывать на саморазрешение возникающих в связи с этим проблем не приходится. Поэтому в большинстве стран меры так называемой региональной политики — это прежде всего директивные или рекомендательные меры, способные снять лишь остроту социальных или экологических проблем. Пути снятия остроты разбалансирования различны, и одним из них является то, что когдато было мною названо «социальной разгрузкой территорий».

И здесь я могу перейти к ответу на второй вопрос.

О реструктуризации системы расселения. Начну с конкретного примера. Несколько лет назад мэр города Воркуты закаВыпуск № 4 (34) зал работу, немыслимую в советское время, — программу сокращения численности этого города на десятки тысяч человек.

В городе посчитали, что все, ради чего складывалась Воркута (это прежде всего угледобыча) в ближайшие 15–20 лет невосстанавливаемо. Для того чтобы сбалансировать рабочие места с численностью населения была предпринята попытка реализовать программу создания новых рабочих мест; но, тем не менее, каждый год в Воркуте примерно на 4–5% число рабочих мест уменьшается. А Воркута — город по многим позициям благоустроенный, там относительно молодая инфраструктура.

Примерно такая же ситуация сложилась во многих северных (и не только северных) поселках. В них доживают последние семьи. Те, кто могут, уже уехали оттуда; но, замечу, один грузовой контейнер стоит четыре годовых зарплаты проживающего там человека. На всех этих территориях основные люди, имеющие стабильный доход, — это пенсионеры и бюджетники. Но проблема еще и в том, что с фактическим исчезновением таких поселков резко сократится обжитость геополитически важных территорий, а, следовательно, и всей страны. «Социальная разгрузка» — не единственный и не лучший способ реструктуризации системы расселения. В принципе, по каждому из примерно 80 тыс. проблемных поселений у их администраций, у руководства регионов и у федеральных властей должны быть многосценарные и ресурсообеспеченные программы изменения градообразующего профиля, транспортной доступности (важнейший фактор!), режимов функционирования социальной инфраструктуры (в первую очередь, детских садов и школ) и государственного заказа. Но таких программ нет, их некому разрабатывать, за их разработку нечем платить, а главное — ни у одного уровня государственной власти нет понимания жизненной необходимости их разработки и реализации.

Вопрос (Ю.А. Плакиткин):

Я тоже хотел задать два вопроса. Первый — практического плана, а второй — методологический. Первый вопрос связан, Вопросы к докладчику и ответы с проблемой, которую Вы частично затронули, — проблемой шахтерских городов. Более того, я знаю, что Вы в 1990-х гг.

были одним из авторов программ, связанных с шахтерскими моногородами.

Скажите, пожалуйста, а почему все-таки при всем многообразии тех методов, которые Вами предлагались (не буду их перечислять) так и не была решена проблема шахтерских моногородов, за исключением реализации одной меры — переселения. Но в моем понимании она антипродуктивна с точки зрения развития России.

И второй вопрос. В Вашем докладе, который я предварительно читал, с методологической точки зрения мне понравился один из критериев благополучности территории. Он достаточно простой: территория благополучна, если расширение бизнеса и на его базе — расширение производительности труда не приводят к сокращению численности занятых.

Это логично. В связи с этим я вспоминаю две модели. Первая из них — это когда численность снижается (пример европейских стран), и вторая — когда численность повышается, но при этом создается много бизнесов (фактически это модель «человек — бизнес», примером которой могут служить Китай и Индия). Не могли бы Вы в этих координатах оценить, что же такое был СССР? Вы отмечаете, что вроде бы и производительность труда росла, но был недостаток численности, и была по этим критериям успешная территория. И одновременно, буквально на следующей странице, Вы это опровергаете. Разъясните, пожалуйста, это методологическое противоречие.

Ответ:

Сначала о шахтерских городах. В Пермском крае — это Кизел, Губаха, Гремячинск, Чусовой. В них практически что было, то и осталось, потому что туда не очень много денег направляли. Пермский край достаточно благополучный и, может быть, поэтому основное внимание было обращено Выпуск № 4 (34) на Кузбасс, на Кемеровскую область. Им был предоставлен большой грант, крупные деньги направлялись через бюджет.

Но практически это были выплаты как таковые и только; не было программ создания рабочих мест. Один из немногих примеров — создание в Ростовской области предприятия Gloria Jeans. Худо-бедно там работает несколько сотен шахтеров и членов их семей. Наши предложения по системной организации реструктуризации шахтерских поселков были благожелательно выслушаны американскими «спонсорами», но в стране в тот период было не до этого (как, впрочем, и сейчас).

Возникла еще одна проблема, о появлении которой я также предупреждал 20 лет назад: новая техника и занятость.

Я знаю новые шахты, на которых раньше работали 1900 чел., сейчас работают 600 чел., а угля они дают больше. Такие же примеры я знаю и в сельском хозяйстве. Недалеко от Москвы раньше был совхоз, где работали около 700 чел., а теперь 75 чел. делают все то же самое и даже больше; правда, набирать новых работников пришлось по всей области.

Любая новая техника в наших условиях будет обязательно высвобождать рабочие руки. Проблема переизбыточности трудовых ресурсов, как ни странно, это вполне реальная вещь. Если вдруг производительность труда в России вырастет вдвое, а возможности сбыта продукции увеличатся на 20–30% (реальная емкость рынка), то часть людей останутся без работы. Поэтому любое инновационное решение должно сопровождаться программами занятости высвобожденных работников. Это отдельный сюжет и особый разговор.

Теперь о СССР. О нем нельзя говорить как о покойнике — или хорошо или никак. Конечно, советские территории были своеобразно «благополучными», но это благополучие основывалось на бытовавших тогда представлениях людей о том, как они должны жить, сколько они должны получать и пр. И почти все производимое немедленно потреблялось на внутреннем рынке. Тогда некий баланс был и в текстильных Вопросы к докладчику и ответы городках, и в поселках в Ивановской области, и на Дальнем Востоке, и на Урале. Была некая сбалансированность интересов людей с окружающей их социально-инфраструктурной средой; они знали, что у них будет бесплатно полученное жилье, бесплатный детский сад. Их дети вырастали, и если они доучивались до 10-го класса, то чаще всего поступали в институт, а затем им было гарантировано место работы. Не было завышенных представлений о нормах жизнеобеспечения, которые сейчас сформировались у людей, особенно в больших городах. Поэтому была такого рода социальная сбалансированность. Минусы и перекосы присутствовали, но их было меньше, чем сейчас.

Вопрос (С.С. Сулакшин):

У меня три вопроса, связанных единой мыслью в попытке найти какой-то системный, основной принцип, в результате которого картина стала столь печальной, как сейчас. Первый вопрос такой. Может быть, разорванность развития российской территории на вот такое мозаичное одеяло — Москва — Тюмень — Чукотка и все остальные — это принципиальное следствие выбора государственного устройства, федеративного устройства для столь великой территории, причем следствие, никаким способом не компенсируемое?

Второй вопрос. В Конституции у нас записано, что в ведении Федерации находится то-то и то-то, в совместном ведении федерального Центра и субъектов Федерации — еще что-то, и все остальное у субъектов Федерации. Можно ли пояснить, что такое «в ведении» и что такое «совместное ведение» с точки зрения государственного управления? Я понимаю, что такое «согласование решений и механизмы их согласования», а что такое «совместное ведение» — очень хочется понять. Не в этом ли управленчески неудачном изобретении кроется одна из причин того, что одеяло — лоскутное?

И, наконец, третье. Конституция написана на языке политик — финансовой, денежной, кредитной. Политики региВыпуск № 4 (34) онального развития нет. Тогда, чем занимается Минрегион?

Есть ли в современной России, в современном государственном управлении эта самая региональная политика, политика регионального развития?

Ответ:

По поводу разорванности пространства и возможного влияния на это федеративного устройства России. Я думаю, что здесь не нужно преувеличивать ни степень федеративности нашей страны, ни степень воздействия федеративности на саму разорванность пространства.

Более или менее устойчивыми (общими) признаками различных федераций, отличающих эти страны от унитарных государств, являются: а) присутствие в каждом регионе одновременно двух уровней власти (федеральной и региональной); б) наличие у каждого из этих уровней своих собственных компетенций, а также ресурсов и институтов (законодательных и исполнительных) для их реализации при бесспорном верховенстве федеральной конституции и федеральных законов и в) закрепление первых двух признаков в общегосударственной конституции и федеральных законах.

В контексте рассматриваемых нами проблем федерализм уместно понимать как форму территориальной организации общества и территориальной децентрализации всех трех ветвей государственной власти — законодательной, судебной и исполнительной. При этом, согласно Конституции РФ, и федеральные, и региональные (субфедеральные) органы власти считаются государственными.

Федерализм не случайно называют формой «территориальной демократии»: он открывает возможности региональной самостоятельности и инициативы, позволяет более предметно анализировать и решать внутрирегиональные проблемы, создает своеобразную систему «сдержек и противовесов» федеральных и региональных властей. В то же время, реализация принципов федерализма в практике госуВопросы к докладчику и ответы дарственного управления является исключительно сложной, поскольку «центральная» власть вынуждена смиряться с самостоятельностью региональных властей по многим вопросам, а региональная — должна самостоятельно действовать только в коридоре возможностей, установленных Центром.

При этом и у Центра, и у регионов имеются свои исключительные предметы ведения, свои — собственность, финансовые ресурсы и, естественно, свои интересы, а это порождает множество трудноразрешимых коллизий. Может быть, поэтому только 25 государств мира (фактически те или иные признаки федеративности имеются еще у двух десятков государств), в которых указанные трудности компенсируются выгодами территориальной децентрализации власти, называют себя федерациями.

Существуют представления о том, что федеративное устройство противопоказано России, которой якобы требуется мощная концентрация центральной власти и «твердая рука», преимущества которой доказали в советское время успешная программа индустриализации, победа в Великой Отечественной войне и другие достижения, основанные на максимальной концентрации всех ресурсов страны. Сторонники таких представлений считают также, что федерализм был навязан новой России либерально-демократическими реформаторами, считавшими образцами государственного устройства федерации США и Германии. Все эти утверждения, по крайней мере, дискуссионны.

Виднейшие российские историки усматривали федералистские начала и в Древней Руси, и в организации государственного управления в царской России; в гл. I Конституции СССР (1977 г.) страна называлась «союзом суверенных государств» (ст. 9), имеющих к тому же право выхода (!) из СССР (ст. 72). Принцип федерализма был заявлен в «Декларации о государственном суверенитете РСФСР», принятой Съездом народных депутатов РФСР в 1990 г., и т. д. Огромные пространства страны и чрезвычайное разнообразие ее регионов, вкупе Выпуск № 4 (34) с наличием в каждом из них предмета и потенциала управления, не уступающего Центру, делают федерализм естественной, необходимой и общеполезной формой территориальной организации нашего общества. Одним из доказательств этого стало обеспечение социальной стабильности и сохранение целостности государства в критические периоды 1990-х гг.

В начале ХХI в. в России началось формирование модели «нового федерализма», характеризующейся резким усилением административного и финансово-бюджетного потенциала Центра и соответствующим ослаблением роли регионов (эту модель иногда называют «централистским федерализмом»).

«Новый федерализм», логически связанный с начатым в этот же период «укреплением вертикали власти», включал много нововведений, в основном закрепленных в законодательстве и в указах Президента РФ. Был изменен порядок формирования «палаты регионов» (Совета Федерации), и ранее избранных в регионах губернаторов и президентов сменили их представители; изменился порядок их избрания в субъектах РФ (региональными законодательными органами после одобрения кандидатур Президентом РФ), началось образование новых субъектов РФ (так называемое «укрупнение»), активизировался процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами и т. д.

Одновременно резко возрос дисбаланс доходов федерального, региональных и местных бюджетов; все большая часть доходов, собираемых на территориях субъектов РФ (более 60% в 2008 г.), была сконцентрирована в федеральном бюджете, а большинство регионов попали в еще большую зависимость от дотаций и субвенций, предоставляемых Центром. Все более изощренная система межбюджетных отношений стала прямым отражением централистской политики «нового федерализма». Именно эти отношения начали определять практически все в отношениях Центра и регионов, а российский федерализм стали иронически называть «самым бюджетным федерализмом в мире».

Вопросы к докладчику и ответы Единой модели федерализма не существует, и каждое из 25-ти государств, называющих себя федеративными, привносит в реализацию его принципов свою специфику. Поэтому, например, федеративные отношения в трех сопредельных государствах — Мексике, США и Канаде — различны.

И предыдущая, и новейшая модели федеративных отношений в России критикуются за отступление не от принципов федерализма, а за формы и методы их реализации (в частности, за чрезмерную централизацию власти); эта критика имеет основания, но формально в федеративной России нет ничего такого, что в той или иной мере не присутствовало бы в других федерациях, — вопрос лишь в мере этого присутствия.

По поводу совместного ведения. Это 72-я статья Конституции. По-разному можно воспринимать эту статью, и многие ее порицают. Но весь вопрос в том, что действительно понимать под совместным ведением? По идее мы знаем такие федеративные государства, где в фактическом совместном ведении находится почти все: например, Канада, где существуют конференции министров, которые договариваются по любому вопросу. Такая же ситуация в Германии. Все умеют договариваться. Но когда Центр полностью дистанцирован от того, что происходит в регионах, то совместное ведение превращается в фикцию. По предметам совместного ведения должны приниматься законы, названия которых начинаются со слов «Об основах…». Но ни по одному из этих законов, ни по одному предмету совместного ведения в течение последних 11 лет не принято ни одного действительно и по существу согласованного решения. Каждый раз из Государственной Думы проекты законов рассылаются в субъекты Федерации на согласование, каждый раз они присылают свои ответы и каждый раз они не учитываются. Почему это происходит?

А это уже вопрос о региональной политике.

В концептуальном смысле государственную региональную политику можно трактовать как разработку и реализаВыпуск № 4 (34) цию федеральными, региональными и местными органами власти парадигмы целенаправленных изменений структуры и параметров территориальной организации общества, способствующих установлению баланса между размещением экономики и системой расселения и расширяющих тем самым возможности экономически оправданного и социально приемлемого функционирования регионов, городов и сел России. В конкретно-деятельностном смысле государственную региональную политику можно трактовать как установленный порядок обоснования, принятия и реализации мер политического, административного, финансового и иного воздействия: а) на социальные, демографические, инфраструктурные и другие параметры региональных ситуаций, которые требуют корректировки со стороны государственной власти, и б) на причины и следствия региональных проблем, решение которых признается общественно значимым и приоритетным.

В любом случае «государственная региональная политика» должна основываться на концептуально выверенной структуре целей, на учете реальных интересов властей, населения и бизнеса, на четких представлениях о ресурсных возможностях и о политических, социальных и экономических последствиях принимаемых решений. Региональная политика государства (т. е. органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ) — важнейшая часть его внутренней политики, и она зависит от того, что Россия по Конституции — федеративна, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Региональная политика государства должна быть динамичной и привязанной к реальному перечню региональных ситуаций и проблем, к характерным для каждого периода функционирования государства представлениям о приоритетности их регулирования и решения. При этом взаимосвязи регионального развития с ростом экономики, а социального развития — с наполнением бюджетов разных Вопросы к докладчику и ответы уровней не всегда линейны, и уяснение этого обстоятельства становится все более важным на современном отрезке истории нашей страны.

Теперь о том, что «не видна роль Минрегиона». Ситуация в стране требует столь большой, ответственной и скоординированной работы, что Минрегион для ее организации и выполнения должен был бы иметь ресурсы и полномочия всего Правительства РФ. Напомню, что целями государственной региональной политики России следует считать: а) нормативно-правовое, административное и ресурсное обеспечение геополитических интересов и территориальной целостности России; б) экономически, социально и инфраструктурно сбалансированное функционирование и развитие субъектов РФ; в) снижение аномально высокой межрегиональной социально-экономической асимметрии с реабилитацией проблемных территорий; г) согласование общегосударственных интересов, программ и проектов, реализуемых на территориях отдельных регионов России, с интересами, приоритетами и возможностями функционирования и развития этих регионов. Общеполитической целью государственной региональной политики должно стать приведение экономической, социальной и национальной политики России в полное соответствие с конституционными основами федерализма и местного самоуправления.

Достижение вышеуказанных целей может быть осуществлено путем параллельно-последовательного решения следующих задач:

создание и периодическая актуализация концепции государственной региональной политики, включающей:

а) формулировку геополитических интересов и приоритетов территориального развития страны; б) обоснование с этих позиций основных направлений принятия общегосударственных решений, программ и проектов;

в) обоснование перечня необходимых административных и нормативно-правовых механизмов реализации Выпуск № 4 (34) указанных интересов и приоритетов; г) ориентировочную оценку ресурсного обеспечения; д) требуемые результаты государственной региональной политики, выраженные в системе конкретных макроэкономических, социальных и демографических индикаторов;

обоснование, принятие и реализация конкретных общегосударственных решений в форме федеральных законов и подзаконных нормативных актов, федеральных целевых программ, национальных проектов, федеральных инвестиционных проектов, бюджетных мер федеральной поддержки развития отдельных территорий и т. п.;

разработка и совершенствование организационноправовых механизмов воздействия федеральных органов государственной власти на параметры территориального развития страны и на решение конкретных проблем этого развития, включая механизмы разграничения и исполнения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, механизмы использования бюджетных и внебюджетных источников, механизмы программно-целевого и проектного управления, механизмы контроля принятых решений;

организация непосредственного участия в разработке и реализации государственной региональной политики всех федеральных органов государственной власти Российской Федерации с обязательным учетом территориальных последствий решений, программ и проектов, предлагаемых и принимаемых соответствующими органами;

организация взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ с государственными корпорациями и другими крупнейшими бизнес-структурами, деятельность которых непосредственно влияет на состояние и перспективы развития Вопросы к докладчику и ответы социально-экономической и демографической ситуации на территориях субъектов РФ.

Сопоставление перечисленных целей и задач государственной региональной политики с фактическими действиями федерального Центра в этой сфере в значительной степени подтверждает часто высказываемые мнения о том, что каждая из вышеуказанных задач в какой-то степени решается, но все эти решения определяются интересами, которые трудно соотнести с целями действительно государственной и действительно региональной политики. Такое положение в равной степени объясняется традиционными представлениями Центра о второстепенном значении региональной политики в системе государственного управления и особенностями региональной ситуации в конце ХХ в. — начале ХХI в.

К сожалению, голос регионов перестал звучать и в палатах Федерального Собрания. Неудивительно, что в первый же день трагедии на шахте «Распадская» депутаты из Кемеровской области не собрали экстренное заседание Государственной Думы.

Теперь депутаты выходят на трибуну и говорят:

«”Единая Россия” решила сделать то-то и то-то». Произошла дерегионализация. А Совет Федерации вообще отошел в принятии регионально значимых решений на вторые роли.

Отвечаю на третий вопрос утвердительно: нет обоснованной региональной политики, которая отвечала бы интересам страны в целом, отдельных регионов и поселений.

Вопрос (С.Н. Сильвестров):

У меня два вопроса. Что такое обжитая территория? Вписывается ли в это представление понятие об уровне плотности населения? Если да, т. е. ли какое-то представление о зонировании — во всяком случае, для европейской территории — по плотности населения.

И еще один, философский вопрос, учитывая, как давно Вы занимаетесь этой темой. Не знакомились ли Вы с тем, что наработано в исследованиях экономгеографов, у естественВыпуск № 4 (34) ников, т. е. найти внеэкономические, внесоциальные факторы регионализации? Есть ли такие естественные факторы и границы, которые могли бы обеспечить более разумный подход к регионализации страны и территориальному распределению. Когда Пермский край попадает в Приволжский федеральный округ, как это было сделано в свое время, то все возможно. Если этих естественных факторов нет, тогда это будет следствие очередного управленческого решения. Тогда надо говорить о политике — либо о геополитике, либо о политике внутреннего развития или закрытости.

Ответ:

Что касается обжитости. Это очень хорошее понятие, оно присутствует, по крайней мере, в основных европейских языках. Многие считают, что обжитость территории очень важна для сохранения гомогенности пространства, целостности территории. Я предпочитаю считать «обжитостью»

размещение поселений, инфраструктурных и хозяйственных объектов, обеспечивающее их присутствие на территориях страны (региона) в той мере, которая отвечает интересам людей, бизнеса и государства. Поэтому, например, для территорий малочисленных коренных народов Севера гигантские пространства арктической тундры следует считать обширными. При такой постановке вопроса становится второстепенным вопрос о преимуществах формы обжитости: равномерная обжитость или неравномерная, повсеместная или очаговая?

В последнее время во многих региональных и зарубежных исследованиях говорится о формировании зон комфортной или благоприятной обжитости. Например, Канада: 90% населения живет в 380-мильной зоне у южных границ, а дальше — несколько небольших поселений. Полугосударство Гренландия: жизнь сосредоточена в нескольких населенных пунктах на побережье. Есть ее южный антипод — Австралия, в которой также практически все население, кроме неВопросы к докладчику и ответы больших поселений, сосредоточено в узкой прибрежной зоне. Имеются и другие подобные примеры, но для России это предмет особый. Когда шел естественный процесс обжития всей территории России, то создавалось множество населенных пунктов. Почему в России в так называемой северной зоне в 11 раз больше населения, чем на всех «северах»

всего мира вместе взятых? Это был особый тип расселения, обжитости, где была та самая сбалансированность. Да, это была рыбная река или соболиные угодья, и туда приходили люди, там формировалась маленькая деревенька — рыболовецкая или охотничья, где жили ровно столько людей, чтобы можно было заниматься рыболовством или охотой.

Когда пришло новое время, обжитость стала по-советски иной. Сейчас само понятие «обжитость» применительно к России связано с реструктуризацией расселения. Я не думаю, что в обозримом будущем обжитость, если не будет какой-то мощной программы, сохранится даже в том виде, в котором она существует сейчас. Ежегодно у нас исчезают десятки сельских населенных пунктов. Ежегодно несколько поселков городского типа переходят в категорию сельских населенных пунктов. Говорить о тотальной обжитости сейчас не приходится, нужно рационализировать то, что есть, с выделением тех точек обжитости, без которых людям, бизнесу и стране не обойтись. Вот это задача задач — определить точки рациональной обжитости. С моей точки зрения, обжитость — крайне важный показатель, но в современной рыночной России обжитость территории будет сокращаться естественным путем, сама по себе. Примером может служить та же Чукотка.

О естественной территориальности. Убежден, что существует связь всего с определенным местом, которая определяет очень многое. Но никто не создает философию пространства как онтологической составляющей бытия. Мне кажется, что в перспективе территориальность может стать еще более важной. По этому поводу несколько лет назад у Выпуск № 4 (34) меня был разговор с человеком, который когда-то был первым «начальником Камчатки». Вокруг все стонали по поводу того, что столько людей уезжает, а он сказал: «Камчатка начала возвращаться к естественному ходу своего развития».

Что это такое, «естественный ход развития»? Это значит, что в деревнях и селах начали создаваться маленькие рыболовецкие коллективы, и кто хотел остаться — будет там жить, потому что знает, чем там заниматься. Будут ли их дети тем же заниматься — никто не знает. Такого рода территориальность, т. е. исключение из системы расселения нетерриториальных факторов, вероятно, будет нарастать.

Вопрос (О.В. Гаман-Голутвина):

У меня вопрос в большей степени из области политологии, нежели экономики, и касается он логики назначения губернаторов. У меня есть свое представление об этой логике.

А каково Ваше?

Ответ:

Мне кажется, здесь находят свое отражение многие позиции, о которых я уже говорил. Я считаю, что с назначениями такого рода (при том, что есть федеративные государства, где это делается) в России произошла потеря сопричастности населения к выборам губернаторов. Сейчас большинство губернаторов считаются назначенцами Центра и не более того, хотя некоторые из них со временем проявляют себя вполне достойно. Но в массе своей это пошло не на пользу.

Даже в кризисных ситуациях — к примеру, в Комсомольскена-Амуре — никто к губернатору даже не обращался, напрямую — к Президенту.

О.В. Гаман-Голутвина:

У меня еще частный вопрос, связанный с Чечней. Вы сказали, что этот регион становится лидером. Вы имеете в виду по объему финансирования?

Вопросы к докладчику и ответы

Ответ:

По объему всего. Между Чечней и другими регионами завязываются прямые хозяйственные связи. Это регион, в котором огромные бюджетные деньги идут на дело. В Чечне действительно строят дороги, мосты. Режим там, конечно, очень жесткий, но, с моей точки зрения, степень коррупционности в республике вообще никакая.

Вопрос (А.Н. Медушевский):

Вопрос касается не столько доклада, сколько присланных тезисов. Там была поставлена, по-моему, очень важная проблема: как соотносится регионализация с локализацией. Мне представляется, что в докладе говорилось в основном о регионах в традиционном смысле, как они сложились. Но ясно, что эти регионы в советское время были регионами закрытого типа — туда шли дотации, была единая программа их освоения, единый план. Если мы говорим об открытом государстве, бизнес которого ориентируется на мировые финансы, то очевидно, что будет происходить переструктурирование, переформатирование всего этого пространства, причем не по каким-то историческим параметрам, а по параметрам, связанным с тем, куда будет идти капитал. В этом смысле действительно, может быть, старые регионы не нужны? Может быть нужны новые центры экономической локализации? Тогда то, что Вы говорите, обретает позитивные черты.

Пространство перестраивается под мировые финансовые потоки. Тогда какому-то региону может быть выгодней торговать с Австралией, а не с соседним регионом. Если Россия вступает в ВТО и т. д., становится открытым государством, если сюда идут инвестиции, то, может быть, старая программа регионализации и не нужна? А нужна, может быть, программа, обеспечивающая социальные гарантии людям, которые живут в неблагоприятных регионах; может быть, нужно вывезти оттуда людей? Эта тема неоднократно поднималась в связи с шахтерскими городами.

Выпуск № 4 (34) Второй вопрос связан с тем, что иногда называют «ментальная география». Очень важно, кем люди себя воспринимают сами — жителями деревни, жителями города или какого-то региона, как жителя России, а, может быть, они себя воспринимают жителями Земли? Мне кажется, что это ключевой вопрос. Если они себя воспринимают жителями деревни, а деревня исчезает как населенный пункт, это действительно несчастные люди; но если они способны видеть шире и наладить торговлю с Австралией, это путь к созданию интересного бизнеса. В этом нет никакой трагедии.

В этом смысле те негативные моменты, о которых Вы говорили, в то же время являются признаками просто изменения конфигурации региона.

И последнее: как с этим соотносится национальный фактор?

Ответ:

О свободном выборе свободных людей. Да, на российском постсоветском пространстве происходит кардинальная трансформация мотиваций и смысла существования многих населенных пунктов. Оттуда ушел советский завод (колхоз, военный объект и т. п.) и не пришел новый, рыночный, потому что народнохозяйственное, выгодное в советское время, далеко не всегда выгодно частному бизнесу. И если люди, живущие в таких населенных пунктах, ничего не могут (не умеют, не располагают ресурсами, не входят в синдикаты перекупщиков и т. п.) создать для продажи в России, то тем более у них нет шансов предложить что-нибудь названной Вами Австралии. Мне трудно назвать эту ситуацию позитивной и склонной к саморазрешению.

По поводу второго вопроса — о жителях России или «жителях Земли». Я думаю, что мало кто в мире ощущает себя «жителями Земли». Везде присутствует очень высокая местная ориентированность. Например, в Шотландии люди считают себя не столько жителями Великобритании, сколько Вопросы к докладчику и ответы именно Шотландии. Здесь есть некая корневая связь с другим местом жительства и происхождения.

А.Н. Медушевский:

Скажите, в связи с этим, как Вы считаете: это хорошо, что они так себя ощущают или плохо? Вообще говоря, на мой взгляд, к людям надо относиться, как к живущим на Земле, а не как к жителям деревни или ближнего Подмосковья.

В.Н. Лексин:

Относиться к людям нужно просто — как к людям; но вопрос в том, как и зачем они сами себя территориально идентифицируют. Мне всегда казалось, что понятие «человек мира»

или «космополит» во многом ущербно, я видел и близко знал таких людей. Никто из них никогда не стал никем. Национальная и территориальная идентификация крайне важны.

Недаром все нобелевские лауреаты последнего времени по литературе необычайно территориальны: они чувствуют и пишут как жители ЮАР, Польши или Германии. Многие философы стали на это обращать внимание: казалось бы, мир раскрывается через Интернет, через многочисленные виртуальные связи, но люди не перестают связывать себя с местом своего рождения или проживания. У «человека Земли» возникает чувство «моего пространства», прекрасно описанное Петером Хандке.

Что касается административно-территориального деления. Мне кажется, что мы несколько преувеличиваем его воздействие на экономическую и прочие ситуации. Школьный пример — США: нарезали сетку делений по рекам, параллелям и меридианам, и живут спокойно в этих границах. Внутри действуют свои социальные программы, своя полиция, свои законы и налоги и, главное, очерчен ареал властных функций или властных полномочий. Я думаю, что любую страну можно переделить на любые регионы, но суть их останется примерно та же самая. Мне не кажется, что в ближайшее вреВыпуск № 4 (34) мя перекройка административно-территориального деления приведет к чему-нибудь позитивному, кроме нескольких примеров, когда национальные округа, к примеру, в Читинской области, возвращаются в их состав.

О «ментальной географии». Это один из самых интересных вопросов. Россия — единственная страна из федеративных государств, где национальный признак включен в состав статусности стольких территорий. У нас почти треть всех регионов имеют эту приставку, даже если она формальная (к примеру, Ненецкий национальный округ). Я отношусь к этому, как к данности. Конечно, очень мощно национально идентифицируются Чечня и Татарстан, в значительно меньшей степени это происходит в Башкортостане. В Бурятии скоро будет проходить второй международный конгресс монгольского мира.

Здесь есть и плюсы, и минусы. Сейчас вырастает второе поколение людей, которые живут в национальных регионах. Вам нравится «человек Земли», но, может быть, сначала нужно, чтобы был человек России, а не Татарстана?

С.Н. Сильвестров:

А все-таки — житель страны или гражданин государства?

В.Н. Лексин:

Житель страны и гражданин государства.

Вопрос (М.В. Вилисов):

У меня вопрос в развитие того, о чем говорилось. Мне очень ярко представилась картина формирования населенных пунктов в досоветское время и того уклада, который сохранился до настоящего времени в некоторых случаях без изменений. Потом — советские городские поселения, связанные с индустриализацией и тоже сохранившиеся до настоящего времени. Фактически сегодня мы видим наслоения разных эпох, причем их можно даже четко идентифицироВопросы к докладчику и ответы вать, сохранять и поддерживать. По крайней мере, других решений в отношении моногородов пока не видится. В этом есть очень большие минусы, но в этом могут существовать и какие-то плюсы и преимущества. К примеру, это возможность выращивать разные уклады и стандарты жизни и сравнивать их на территории страны. Это первый вопрос.

Второй вопрос: существуют ли какие-нибудь проблемы, связанные с освоением и управлением территорией, которые были вызваны распадом СССР? Может быть та территория России, которая есть сейчас, не естественна для нее по какимто причинам, т. е. разорваны привычные экономические, социальные, культурные связи. Этот распад может являться дополнительным фактором неблагоприятного развития ситуации. Если это так, то какие жизненно важные территории необходимо включать в интеграционные процессы?

Ответ:

О плюсах и минусах моногородов. В большинстве таких городов я не могу обнаружить явных «плюсов». А «выращивание разных укладов жизни и стандартов жизни» на территории моей страны уже давно происходит, причем эти «уклады и стандарты» не внушают оптимизма.

По поводу неестественности российского пространства для России. Я не знаю ни одной страны в мире, правительство которой считало бы, что их территория, какой бы большой она не была, неестественна для нее. Это не вопрос пресловутого «жизненного пространства», это твердое убеждение в том, что любая территория пригодится. Может быть, Вам в руки попадалась книга Хикла, губернатора Аляски, который за десятилетия своей жизни «слепил» современную Аляску как таковую. Это пример того, как территория, которая была примерно в том же состоянии, в каком ее оставила Россия, энергией одного человека превратилась практически в корпоративное государство. Он сумел сделать все — и оказалось, что эта территория самодостаточна. Здесь следует упомянуть Выпуск № 4 (34) о распространенном мифе относительно необычайно высокой территориальной дифференциации России.

Позвольте мне пояснить свою мысль. В России на сегодняшний момент осталось 83 региона. По уровню ВВП сейчас разница между регионами составляет 17,5 раз! Такого нет нигде в мире. Огромны различия по доходам населения, по продолжительности жизни и т. д. Но тут есть одно «но». Если мы по какому-нибудь параметру возьмем 3–4 региона-лидера и 3–4 региона-аутсайдера, то среди оставшихся регионов различия между ними сокращаются почти втрое! Если мы из каждого из этих регионов исключим его региональную столицу и один из крупных городов (скажем, в Вологодской области — Череповец), оказывается, что эти различия сократятся до 1,5 раза! Это означает, что оставшееся пространство (без регионов-лидеров и без «региональных столиц») — весьма гомогенно, и в этом пространстве общей неустроенности живут более 60% населения страны. Внутри существуют еще два среза — город и село, и если мы возьмем только сельские населенные пункты по всей стране, то опять же окажется, что самые процветающие из них — по доходам населения, по социальной обеспеченности и прочим показателям — находятся на Северном Кавказе. Самые бедные — в Центральной России (Ивановской, Владимирской, Тверской, Калужской и других областях). Там соответствующие показатели в 1,5–2 раза хуже, чем на Северном Кавказе.

Нужно улавливать различия на уровне поселений, а «политика выравнивания» должна быть принципиально иной.

Скажу и о том, в чем состоит проблема государственного управления при решении озвученных проблем. В начале доклада я отметил, что управлять самым сложным хозяйственным комплексом порядково легче, чем самым захудалым сельсоветом: здесь нужно делать все подряд при отсутствии ресурсов.

Можно ли решать все эти задачи? Да, и это подтверждает мировая практика. Чего у нас нет? Нет региональной политики, а в ней нет самого главного — обоснования принятия решений. Его вообще нет у нас в государстве: ни социально-экономического, Вопросы к докладчику и ответы ни демографического — никакого нет. Нужен гигантский труд обоснований — политических, демографических, социальных, экономических, каких угодно. Кто-нибудь может в стране это делать? Никто! У Минэкономразвития осталось два маленьких института, у Минрегиона нет ни одного.

Вопрос (В.Э. Багдасарян):

Как бы Вы в целом охарактеризовали модель территориального функционирования России? Есть ли сейчас и были ли прежде страны, функционирующие территориально по той же модели? И обостряя вопрос. Вот известная модель — «странаколония». Соотносится ли она с современным положением России, имея в виду многие противоречия, которые Вы обозначили?

Еще более обостряя: может быть, эти проявления региональной политики являются следствием колониальной политики?

Ответ:

В европейских и североамериканских государствах аналогов нашей ситуации я не нахожу. Наша внутренняя политика по отношению к собственным территориям действительно была похожа на колониальную.

Ваш вопрос очень интересен:

в такой плоскости, насколько мне известно, региональные проблемы России не обсуждались. И напрасно.

Вопрос (А.Н. Медушевский):

Хочу этот вопрос несколько поревернуть. Можно ли сказать, что это цена за существование самого большого государства в мире, и что это проблема распределения ресурсов в масштабах такой громадной территории?

Ответ:

Я думаю, что это не совсем так. Мне кажется, Россия — одна из немногих стран, где ее территория и все остальное соразмерны друг другу. Россия — потенциально гармоничная страна.

Выпуск № 4 (34)

Вопрос (С.С. Сулакшин):

СССР был больше, чем Россия. А вот степень региональной гармоничности в Союзе была больше или меньше, чем в современной России?

Ответ:

Больше. Размер здесь не играл отрицательную роль. Гармонии было больше, а о своеобразии этой гармонии я уже говорил.

Вопрос (Ф.Ф. Пащенко):

Наверняка, есть какие-то регионы, есть какие-то примеры — технопарки, технополисы, территории инновационного развития, — где развитие дает какой-то позитивный результат. Как Вам кажется, стоит идти по этому пути? Нужна ли точечная региональная политика?

Ответ:

Обязательно нужно. Ведь все носит точечный характер.

Возьмем, к примеру, Академгородок в Новосибирске. Многое из того, что там делают, было освоено сначала в своем регионе, а затем в других местах, и не только в Сибири. На всех ресурсов все равно не хватит. Вопрос в мере. Мне кажется, что она очень неплохо соблюдена за Уралом. В качестве примера могу назвать Томск, Новосибирск, Хабаровск.

Вопрос (П.В. Касьянов):

У меня два небольших вопроса. В тезисах доклада у Вас написано, что «государственная конкуренция не должна приводить к государственному поддерживанию, благополучию одних регионов и территорий за счет других». Это Ваша принципиальная позиция? Подоплека вопроса связана с тем, что качество целого, всей страны, отличается от просто суммы регионов. Благополучная ситуация в том или иной регионе является результатом федеральной или государственной политики.

Вопросы к докладчику и ответы Второй вопрос, может быть, чисто оценочный: если экстраполировать те процессы, которые происходят в России — при неизменных условиях, с фактором глобализации и соответствующей региональной политикой, что мы будем иметь в итоге? Какой будет картина расселения? Где останутся люди, а где исчезнут? Я не говорю о временных горизонтах, допустим — через поколение.

Ответ:

По поводу региональной конкуренции как таковой. Мне кажется, это полезная вещь, если она правильно понята. Региональная конкуренция каждого региона хороша по отношению к тому, с кем они конкурируют. Если, скажем, конкурентоспособность экономики Томска или Новосибирска по всем инновационным делам будет такой, что они могут конкурировать с японцами, это будет классная региональная конкуренция. Но если они начинают конкурировать за счет государственных накачиваний с другими территориями, то, как мне кажется, это просто недопустимо. Как пример можно привести Петербург и вспомнить о массиве государственных средств, которые в него вкладываются. Но при этом разница между Москвой и Московской областью по важнейшим параметрам в 4 раза меньше, чем между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью.

Потому что все, что можно было сделать привлекательного для Петербурга в ущерб интересам области — сделано.

Мне кажется, что это не самый подходящий вариант конкуренции. Что касается прогноза, то, я думаю, карта России в значительной степени будет изменяться. Что касается мест сосредоточения населения и мест экономики, не исключено, что произойдет некоторое увеличение их потенциала именно за счет конкуренции, т. е. туда будут стягиваться ресурсы с других территорий.

Спасибо, коллеги, за вопросы.

В дискуссии выступили:

–  –  –

Поскольку внутривидовая борьба, как правило, более острая, чем межвидовая, я — экономико-географ по профессии — ждал доклада регионального экономиста В.Н. Лексина с тем, чтобы встретить его во всеоружии. Но оказалось, что наши взгляды на проблемное поле территориального развития России или совпадают, или близки. Есть, конечно, сугубо профессиональные нюансы, но они вряд ли интересны широкому кругу слушателей. Поэтому мне остается только сфокусировать внимание на моментах, которые представляются наиболее важными.

1. К числу проблемных регионов я бы добавил Московию.

В крупнейшей по территории стране мира наиболее яркая черта региональной политики — это гипертрофия столичного региона и других центральных мест на фоне запустения и даже одичания периферии. Про региональную политику, понятно, это шутка. Не политика, а расхлябанный дрейф.

Самоорганизация в целях выживания. Люди спасаются в единственной шлюпке, которая давно переполнена. Случай совсем не уникальный. Такие сверкающие витрины периферийного капитализма разбросаны по всему малоразвитому миру — Сан-Паулу, Манила, Лагос… В позднесоветское время (1990 г.) по строительству жилья на душу населения Московская область — и особенно Москва (образцовый коммунистический город, крайне привилегированный, как мы помним) — заметно отставали от среднероссийского уровня. Ныне они опережают его, а Московская область — опережает многократно. В то же время, № 4 (34) бывшие ранее среди лидеров Республика Тыва и Мурманская область ныне являются аутсайдерами. Размах вариации по регионам ввода жилых домов (в расчете на 1000 чел.) вырос с 4,6 раза в 1990 г. до 78,1 раза в 2007 г. Это отражение процесса катастрофического сжатия российского освоенного пространства, концентрации хозяйственной активности в Центре.

Посевные площади сельскохозяйственных культур, по сравнению с 1990 г., в нашей стране сократились на 40 млн га (это больше, чем площадь Германии). Процесс, как и положено у русских, планетарного масштаба, но гордиться здесь нечем… Говоря о депрессивных регионах, докладчик прогнозирует рост социальной напряженности. С политической точки зрения это, по-видимому, правильный аргумент, поскольку власть предержащие к такой угрозе прислушиваются, как и к геополитическим угрозам тоже. Но есть аргументы и другого порядка.

Дело в том, что плохих, «недоходных» мест на Земле нет, случается лишь неверное их использование. Бедный минеральными ресурсами район может быть источником биологического разнообразия, рекреационных ресурсов, первозданной природы, эффективной транзитной территорией, геополитическим буфером, вместилищем отходов, наконец, пространственным ресурсом будущего и т. п.

Если не поддерживать в местах, которые сегодня представляются неперспективными, достойный человека уровень жизни, неизбежно их дальнейшее запустение, массовый исход населения, деградация человеческого потенциала с потерей огромного ресурса развития — тысяч моцартов. (Если не тысяч, то хотя бы одного, и даже не Моцарта, а, скажем, драматурга Вампилова, или режиссера Гайдая, или хоккеиста Мальцева). Несколько утрируя, можно сказать, что обеспечение территориальной справедливости аналогично переходу человека от варварства к цивилизации. По моему мнению, идея территориальной справедливости имеет не столько этиК. … ческое значение (хотя и оно важно с позиций «нравственной скрепы» страны), сколько экономическое. Только здесь речь идет не о сиюминутной выгоде, а о долгосрочном экономическом эффекте.

2. По-видимому, наша национальная особенность — сначала старательно уничтожить что-то полезное, а затем это уничтоженное вдруг полюбить и восстанавливать его.

В советский период существовала система территориального проектирования, охватывающая всю пространственную вертикаль — от разработки схем развития и размещения производительных сил, населения страны до схем и проектов районной планировки, генеральных планов городов и других населенных мест. В 1990-е гг. эта система была разрушена.

Профессор МГУ А.И. Алексеев, известный оптимист, увидел в этом определенную, хотя и извращенную логику: если нет территориального развития, зачем его регулировать?

С введением нового Градостроительного кодекса РФ Правительство России пытается реанимировать территориальное проектирование. Но за «бесплановые» годы частично утрачены соответствующие институты, квалифицированные специалисты, научно-проектная культура в целом.

Схемы разрабатывают «случайные» ООО (видимо, с очень ограниченной ответственностью), и делают это шаблонно и формально. Между тем, региональные схемы — это штучный товар. Вообще, наука география, с моей точки зрения, похожа в этом плане на историю, где каждый конкретный этап и период строго индивидуальны. Общеисторические же закономерности выводить, наверное, полезно — для «развития мыследеятельности», — но делать это надо с большой осторожностью и не спешить использовать их на практике, поскольку прецеденты были не совсем удачные. Так и в региональной науке, и в экономической географии важнее оказывается не всеобщее, а национальное, региональное, местное.

Полевое наблюдение: в одной из российских областей составляются территориальные схемы четырех административных районов (а всего их в области около 30). Эти районы не узловые и не компактно расположенные. На вопрос о том, почему выбраны именно эти районы, неофициально отвечают, что известный чиновник купил там земли и собирается их застраивать, а без схем нынче нельзя. Спешно и подручными доморощенными средствами проектируют районы, хотя нет представления о территориальном развитии всей области, не говоря уже о стране.

Недостатки советского территориального проектирования были связаны с тем, что проекты исходили сверху, от страны в целом, и местные интересы в них мало учитывались. Но столь же справедливо и то, что их нельзя разрабатывать снизу (часть, в т. ч. региональная, не может развиваться без целого), а делать это следует только по двум встречным направлениям: сверху вниз и снизу вверх, на основе итеративной корректировки разрабатываемых схем.

3. Докладчик отмечает, что изменение системы расселения и размещения хозяйства — намного более сложные проблемы, чем макроэкономические. Пожалуй, можно добавить:

не только более сложные, но и более важные и приоритетные.

Я уже лет двадцать удивляюсь (и удивляюсь, почему другие не удивляются?), когда обсуждение экономических вопросов сводится к курсу доллара и фондовым индексам. Ведь экономика — это прежде всего отраслевая и региональная экономика, а уже потом — инфляционные ожидания и бюджетный дефицит.

Очень правильная постановка вопроса об уровне открытости нашей экономики. Обычно вспоминают негативные последствия либерализации цен, но последствия суперлиберализации внешней торговли были не менее катастрофичными. Российская промышленность и сельское хозяйство рухнули именно поэтому. Технология порабощения стран и народов без зверств со снятием скальпов хорошо известна в истории. В Индии народ жил бедно, даже очень бедно, но не голодал. Голод начался, когда в страну пришли англичане с..К. … новыми технологиями («высокими», как сказали бы ныне) и высокой производительностью труда. Индийские ремесленники оказались ненужными, а индийским крестьянам стало некому продавать свою продукцию. Страна была завоевана экономически. Вам это ничего не напоминает?

Поэтому идея поддержки отечественных товаров заслуживает всяческого одобрения. Иногда такая поддержка ничего и не стоит. Пусть телевизионная камера крупным планом показывает на столе у российского президента бутылку с глубинной байкальской водой. В бутылке при этом может быть и напиток BonAqua, или Aqua Minerale, если они больше нравятся. Главное — этикетка с крупной надписью «Байкальская глубинная».

4. Ресурсы всегда ограничены. Но в кризис они дефицитны особенно. Поэтому острее стоит проблема приоритетов.

Исходя из ущербности отраслевой структуры нашего хозяйства на высшем управленческом уровне провозглашен лозунг построения инновационной экономики. Это, естественно, правильный выбор. Однако у нас ущербны не только отраслевая, но и территориальная экономическая структура. Чрезвычайно низкий уровень инфраструктурной обустроенности территории определяет разительные контрасты и диспропорции. Разумеется, стране нужны и новые наукограды, и новые дороги. Замечу, однако, что создателей и носителей новых знаний и высоких технологий не может удержать у себя даже богатая Западная Европа. Поэтому дороги — важнее. Отсюда в качестве приоритета федерального уровня следует считать проект инфраструктурной интеграции России: ее дорожного и коммуникационного «сшивания», обеспечения дешевизны транспорта и других внутренних коммуникаций, информационного равенства, объединения социокультурного пространства.

Ю.А. Плакиткин, доктор экономических наук

Интересный доклад и постановка вопроса. Хотел бы отметить один фактор: две трети населения у нас находится на территории Европы, одна треть — в Сибири и на Дальнем Востоке. Из-за этой неравномерности возникает много вопросов, в том числе и экономических.

Первый экономический вопрос: а где же искать территориальные точки роста экономики или — как сейчас модно называть — территориальные точки роста инновационной экономики? В то же самое время есть глубокое ощущение, что существующие методы территориального управления — во всяком случае их применение — оказывают достаточно слабое воздействие.

Докладчик привел пример с шахтерскими городами и говорил, что отсутствуют программные действия. Могу с этим поспорить и не согласиться, обратившись к недавней истории.

Для тех же самых шахтерских городов, в которых для практического решения социальных вопросов, как вы знаете, и были разработаны программы реструктуризации, где прописано все до мельчайших подробностей, и возглавлялась реализация этих программ на самом высоком уровне — вицепремьерском (начиная с А.Б. Чубайса, как вице-премьера, и последовательно всеми вице-премьерами после него). Применялась целая гамма методов — от консультирования работников до создания бизнес-инкубаторов, малых предприятий, прямого дотирования бизнеса. Однако ни одна из этих мер ни к чему фактически не привела, кроме одной антиэкономической меры — это закрытие города (поселка), переселение жителей с предоставлением, соответственно, жителям квартир в центральном районе Российской Федерации.

...

При этом положительные примеры весьма малочисленны. Вы называли 800 рабочих мест в Ростовской области. Однако надо соразмерить масштабы: 22 шахты — это примерно 40 тыс. потенциально высвобождаемых работников. 800 же рабочих мест — это весьма малый процент от требуемого.

То же самое могу сказать о Тульском проекте. Там создали 100 мест, а уволили более 10 тыс. работников. Доли реализации проектов настолько малы, что они нивелируют практически все применяемые методы. И это при том, что в Ростовской области имеется достаточно большой потенциал в виде земельных ресурсов, в Тульской области — сосредоточена оборонная промышленность, немалый интеллектуальный потенциал. Более того, нельзя не учитывать близость Москвы… И ничего не срабатывает, несмотря на эти, казалось бы, положительные моменты. Кроме одной схемы, которая приведена в докладе — она срабатывает хорошо. Это схема «бизнес — власть», когда бизнес и власть тесно сплетены.

Я был недавно свидетелем такого подхода и такой оценки.

Оказавшись в Баку, где я не был с советских времен, я просто не узнал город. На региональном уровне там существует мощная концентрация власти и нефтяного бизнеса. Сам город по масштабам нового строительства превратился практически в Арабские Эмираты. Там схема «бизнес — власть»

работает! Но она почему-то единственная, которая реально действует. В чем дело? — Надо на самом деле в этом разобраться! Вопрос остается открытым.

Мы пока сами, даже в методологическом аспекте, не можем разобраться в практике территориального развития.

И мне кажется очень важным сделать акцент именно на методологических аспектах этого процесса. Я поддерживаю, вообще говоря, ту критериальную оценку, которая приведена в докладе и которую я аннотировал в своем вопросе докладчику. Правда, здесь сразу же возникает ощущение, что в ней чего-то не хватает! Причем даже для ответа, казалось бы, на простой вопрос: СССР — это успешная территория № 4 (34) или нет? Возникают трудности. Наверное, эта задача должна быть решена, в том числе, с учетом и других факторов — в частности, опасности неестественной смертности населения. Если бы учитывали, какой была смертность в СССР в период индустриализации по разным факторам (люди гибли на производстве, в лагерях, на войне и т. д.), то, наверное, картина немного изменилась бы. В том числе и по фактору, который приводился Вами в качестве успешного. В шахтерском городе Междуреченске, как успешной территории, Вы говорили, есть шахта, где резко повысилась производительность труда. Да, была такая шахта! Это шахта «Распадская».

Но, к сожалению, сработал фактор опасности и неестественной смертности. Ну и, конечно, важен учет фактора, который уже назывался, — это фактор менталитета. По-моему, с Вашим участием проводились опросы, в шахтерских городах Ростовской области. Спрашивали, кем хотят быть шахтеры после высвобождения (ухода с работы на шахте). Восемьдесят процентов ответили, что хотят либо служить в милиции, либо заниматься работами по прокладке дорог, трасс и т. д. В этом случае я понимаю, что если бы на их месте были китайцы, имеющие другой менталитет, то территория проживания, с точки зрения потенциала использования земли, была бы процветающей.

Учет подобных факторов на методологическом уровне, конечно, должен быть расширен по одной простой причине:

зная благополучные регионы и адекватно оценивая их, мы можем понять — что же такое «неблагополучные регионы», и в этой связи понять — что же это такое — «поле неблагополучия».

:« —, »

С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук И в докладе прозвучало, и в ходе обсуждения констатировалось, что неуправляемый рост, неподдающийся управлению рост разрывов региональной развитости — это путь к развалу страны. Если этот тезис поставить в параллель с целым набором обязательных условий целостности страны, то можно увидеть, что идет какой-то системный марш деградации в одном и том же направлении — Россия должна развалиться. Сталкиваются сегодня — что, правда, не очень явно выражено, — но, тем не менее, две позиции. Позиция номер один — это фатальная судьба самой большой России, самой холодной, освоенной в режиме тоталитарного, волевого расселения — то ли для целей ГУЛага, то ли для целей построения северных укрепрайонов, чтобы обстреливать Америку по полярным траекториям и т. п. А вторая позиция — и я ее поддерживаю и акцентирую — заключается в том, что все, что находится на территории государства, может управляться в позитивном режиме, если это, как минимум, управляется.

То есть если существуют цели, функции, органы, существуют планы, назначаются ресурсы, обеспечиваются контроль и санкции за неисполнение этой самой публично объявленной цели. В этом случае предмет регулирования обязательно будет регулируем. И доказательством этого тезиса являются два рассуждения.

Советский Союз был существенно, в полтора раза больше, чем нынешняя Россия по населению и, соответственно, по территории. Но региональные различия были меньше, региональная политика была осмысленной, она была и она приводила к тем целям, которые ставились. Конечно, не со № 4 (34) стопроцентным коэффициентом исполнения, но, тем не менее, с очень высоким.

Но состоялось перешагивание через границу с либеральными лозунгами «Государство не должно управлять экономикой, оно не должно управлять социальной сферой», к чему на сегодня приходит самая новая волна ренессанса под названием «модернизация». «Государство не должно управлять региональными процессами — они сами с собой справятся», — это я цитирую Гайдара. Я был свидетелем этого высказывания и воспроизвожу его: «Нас не волнует судьба этих удаленных северных территорий, закрытых городов за Уралом, в Сибири, на Дальнем Востоке. Мы этих людей туда не посылали! И пусть выкарабкиваются сами как хотят».

Удивительным подтверждением этого концепта отстранения является анализ региональной социологии. Причем она ощутимым образом отличается от центрированной социологии. Вот, например, Вологда спрашивает свой вологодский народец: как вам за эти несколько лет — лучше стало или хуже, вам и вашей семье? Отвечают: хуже стало жить!

Следующий вопрос: а как вы относитесь к федеральным руководителям, т. е. к деятельности федеральной власти за все эти годы? Отвечают: лучше и лучше. Вот парадокс! И люди, очевидно, нормальные ментально, психически здоровые, а дают такой ответ. Начинаешь думать: почему так? И понимаешь, что люди в регионе абсолютно перестали связывать, как и сами регионы, свою жизнь с Центром, с его политикой, его решениями. Там какие-то замечательные герои современности по телевидению проскальзывают, красиво улыбаются, замечательные молодые люди там пришли, а мы тут живем какой-то своей жизнью. Выживаем, находим какими-то дедовскими рецептами способы выживания и т. д. И вот этот отрыв жизни регионов от центрального управления, в силу того, что центральное управление попросту исчезает, вот это рецепт, который с одной стороны очень грустен, потому что генерирует смертельную опасность для государственности... :« —, »

России, а с другой стороны он оптимистичен, потому что он преодолим! Нужно восстановление единой осмысленной, научно обоснованной, ценностно-целеположенной политики государственного управления. Нужно возвращение туда профессиональных оснований вместо догматических, которые заполонили эти институты и коридоры. Результат обязательно появится. Вот такой грустный оптимизм.

Еще одно наблюдение-доказательство того, что ситуация управляема. Оно вытекает из статистических динамических рядов уже постсоветского периода рубежа XXI в. Это тоже своего рода доказательство от противного, но очень любопытное. Оно любопытно вот в каком плане. В плане обнаружения причинно-следственной связи между управленческими принципами, управленческими системами, приемами, органами и программными воплощениями. В начале XXI в. была отменена выборность губернаторов. Извратилось, превратилось в суррогатную схему представительство регионов в Госдуме и в Совете Федерации. Исчезла обратная связь, сигнальная система «регион — Центр». Результат не замедлил появиться.

Разрывы развитости регионов синхронно начали нарастать на глазах и со скоростью в разы в год. Убрали управление, убрали обратную связь, системы управления разрушили и результат появился. Значит, если все это будет восстановлено, результат тоже появится, но в положительном смысле.

Что такое в системном плане представляет собой либеральная российская Конституция, которая заявляет «совместное ведение» Центра и регионов и т. п.? А где органы совместного ведения? Их нет. Даже элементарное примаковское предложение 1988–89 гг. — ввести в Правительство так называемых региональных министров, и то было выкорчевано, от него отказались. Механизмы согласования? Их нет. Сколько бы не вносили сейчас законопроектов законодательные собрания субъектов Федерации — они все отвергаются. И разрыв этот нарастает, что по статистике хорошо заметно. Если же системно построить все-таки систему государственного № 4 (34) управления совместного типа «регионы и Центр», то многие вопросы тоже в положительную сторону поменяются.

И последний тезис. Качество государственного управления в сфере управления региональным развитием на глазах деградирует. В 2001 г. отменили, разгромили дорожные фонды — пошло сокращение дорог общего пользования. Слава богу, сейчас Путин заговорил о восстановлении этих фондов.

Но есть большое подозрение, что на самом деле это в логике мегакоррупционной госкорпорации под названием «Госкорпорация Автодор» (или как там она называется). А дороги так и не строятся в нужных объемах. Иными словами, своими руками, непрофессиональностью, догматичностью либерального разлива, клановостью, непотизмом и вопиющей дремучестью в государственном управлении проблема региональных различий стимулируется все больше.

Повторю оптимистическую позицию: если провести реституцию управленческих позиций, то Россия укрепится, выстоит и будет развиваться.

,

–  –  –

видя на пути этого развития некоторые проблемы. Доклад и дискуссия заставляют обратить внимание на многие серьезные вещи. С точки зрения развития страны возникают важные вопросы: будет ли обеспечена территориальная целостность государства или нет? Будут ли обеспечены: выживание людей на этой территории, единство, в конце концов, самого народа и сможет ли государственное управление справиться с внезапно увеличившимися, с точки зрения возможности распада, территориальными масштабами проблемы? Поэтому вызовы существуют, и они действительно очень серьезные.

Мне хотелось бы, с учетом доклада и последующей дискуссии, отметить три важных момента.

Первое. В связи с региональным развитием возникает вопрос продовольственного обеспечения государства. Страна, обладающая просто колоссальными и самообеспечивающими нас в потенциале ресурсами, не может сама себя прокормить.

Это угроза, наверное, — несмотря на другие, — номер один для существования такой большой общности, как наша страна.

Что здесь является существенным препятствием для восстановления продовольственного обеспечения, помимо тех проблем, которые в докладе указаны? На мой взгляд, это конфликт с базовыми принципами того рыночного уклада, который сейчас существует. Проще, дешевле и удобнее не производить продовольствие, а покупать его в сопредельных регионах, странах, или даже вообще привозить с другого конца света, потому что логистика устроена так, что это окажется дешевле, да и сервисная система налажена. Что с этим делать — задача государственная, потому что национальный рынок самостоятельно справиться не может.

Вторая проблема касается связанности территорий и решается, на мой взгляд, путем введения стандартов транспортной доступности. Это означает, что по территории России всеми видами транспорта из одной точки страны в другую гражданин или груз должны доставляться примерно в равные промежутки времени. При этом желательно, чтобы эти промежутки времени были короче, чем соответствующие промежутки времени при движении за пределы страны. Таким образом сможет быть преодолено транспортное тяготение за пределы России, которое сейчас объективно существует и в результате которого экономически эффективнее сотрудничать с окружающим миром, чем с собственной страной. Вот этот вызов должен быть преодолен. Что здесь выступает в качестве основной причины возникновения проблемы? Нехватка денег и, конечно, речь в данном случае идет о государственном финансовом присутствии. Значит, это — задача государства.

Третья проблема — стандарты развития человека, человеческого капитала. Уклады жизни и виды населенных пунктов и регионов могут быть разными, но, в принципе человек — конкретный гражданин России — должен иметь возможность получить примерно одинаковое развитие в любом регионе. Тогда мы можем обеспечить мобильность переселения и хотя бы в потенциале решать проблему расселения. Но что это должны быть за стандарты? Какого человека — даже не будущего, а настоящего — мы хотели бы видеть в России, который бы строил нашу страну? Это, мне кажется, в настоящее время даже не сформулировано. Конечно, есть индексы развития человеческого потенциала, есть масса показателей и замеров, но конкретно к каким качествам должен стремиться человек помимо материального достатка, который является основным критерием успеха и форматирует всю дальнейшую общественную жизнь, — непонятно!

Я уже задавал вопросы по поводу формирования различных альтернативных укладов жизни и жизненных траекторий и, соответственно, роста и развития. Сочетание в настоящее время разных укладов и их сохранение в потенциале является большим преимуществом. Но при условии сбалансированного развития. Стране нужны и мегаполисы, и традиционная деревня с традиционным укладом хозяйствования, и промышленно развитые районы, но создавать и развивать их следует так, чтобы обеспечивать развитие всей системы, а не..К. … только самовоспроизводство. Это тоже проблема в основном идей и системного государственного управления.

Последнее, что важно, это ресурсное обеспечение управления на всех уровнях, в том числе на региональном. К сожалению, построение вертикали власти было основано на централизации финансового ресурса как основы для управления всей системой. То есть распределение финансов в нынешнем состоянии по регионам или внутри административной системы на центральном федеральном уровне осуществляется не в связи с эффективностью или востребованностью этого ресурса для объектов управления, а в связи с лояльностью той или иной группировки. Соответственно, говорить о рациональности распределения этих ресурсов нельзя.

Вывод. Все-таки, как стало понятно из доклада и из нашего обсуждения, территориальная система России характеризуется изначально достаточно высокой гармоничностью и устойчивостью, несмотря на рывки. До сих пор раскачать ее до разрушения не удалось. Есть две альтернативы дальнейшего ее развития: либо системная, единая и централизованная государственная политика, которая имеет свои недостатки; либо стимулирование развития, в том числе инициативы и регионализма. Важнее обеспечить баланс и сочетание этих двух методов.

–  –  –

Сразу отмечу, что не согласиться с докладом, конечно, сложно. Я лишь заострю некоторые его положения.

На мой взгляд, использования региональной политики будет недостаточно для решения территориальных проблем № 4 (34) в перспективе. Необходимы меры макроэкономического, денежно-кредитного характера. Это должны быть коренные изменения, поскольку в принципе Россию вообще можно рассматривать как депрессивный регион, хотя пока это определение, может быть, и не вполне понятно. Но если мы посмотрим в перспективе, то страна, полностью зависящая от нефти и газа, потребность в которых теоретически может исчезнуть в любой момент (не говоря уже об исчерпании их самих — особенно нефти), не может рассматриваться как потенциально благополучный игрок на глобальном уровне.

Мне кажется, что в обсуждении не прозвучал очень важный момент: российская экономика — рентодетерминированная, речь идет не столько о положительной газовой или нефтяной ренте, лесной, рыбопромысловой или алмазной и т. д., о природно-ресурсной ренте в целом, сколько об отрицательной ренте, которая образовалась в связи со сменой экономической модели.

При нормальном развитии рыночной экономики отрицательная рента, как макроэкономический феномен, не может возникнуть, поскольку соответствующие субъекты экономической деятельности не начинают или же сворачивают ту или иную деятельность, которая не обеспечивает нормальной рентабельности, в том числе по причинам рентного (природного, климатического) характера. То есть отдельные производства закрываются, но это не носит массового характера.

В России же произошло резкое изменение ценовых пропорций и исторически одномоментное массовое превращение предприятий, регионов и отраслей из рентабельных в нерентабельные, что в решающей мере было предопределено попаданием в условия отрицательной ренты. В результате так называемых реформ произошло отделение потоков положительной ренты от отрицательной: положительная рента в значительной степени присваивается частным образом и в больших масштабах вывозится из России, а отрицательная рента оставлена России и ее народу.

..К. … Даже при условии оставления всей положительной ренты в России для успешного развития ее экономики и экономик регионов необходимо будет учитывать отрицательную природно-климатическую ренту, которая проявляется прежде всего как:

отрицательная земельная рента, возникающая в сельском хозяйстве (исключение составляют большая часть земель Черноземной зоны, Краснодарский край, Ставропольский);

отрицательная температурно-климатическая рента — она проявляется практически во всех отраслях экономики и регионах страны, за исключением большей части Южного федерального округа и Калининградского анклава;

отрицательная дистанционно-транспортная рента (в целом — обратно пропорциональна плотности населения и производственных объектов и доле морского транспорта, т. е. чем ниже плотность и доля морского транспорта, тем больше отрицательная рента) — Сибирь, Урал, «севера», Дальний Восток.

Отрицательная земельная рента. Приведу цитату:

«Биологическая и природная продуктивность российской пашни в 2,2 раза ниже, чем в странах ЕС, и в 2,5 раза ниже, чем в США. По обеспеченности производства основными фондами на 100 га пашни сельское хозяйство России в 4–5 раз уступает большинству стран» (Аналитическая записка. Необходимость государственной поддержки сельскохозяйственного производства и повышения эффективности использования бюджетных средств в агропромышленном комплексе России.

Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 6 (42), 2001 г.).

Сама по себе эта цитата отражает и факт наличия отрицательной ренты, и непонимание сути рентных отношений — бессмысленно говорить о российской пашне вообще:

есть регионы, где эта продуктивность выше, чем в ЕС; есть и такие регионы, где она ниже в пять и более раз. Неимеющие знаний о ренте обычно путают биологическую возможность № 4 (34) выращивать те или иные культуры и экономическую. Это мало связанные между собой понятия. В том-то и состоит трагедия финансово-экономической глобализации, что издержки производства зерна или мяса в Вологодской области, Карелии, Пермском крае и многих других регионах страны напрямую сравниваются с ценами мировых рынков, определяемыми значительно более выгодными условиями сельскохозяйственного производства и предельными издержками (ниже которых образуется положительная рента, а выше — отрицательная рента), которые ниже издержек в большинстве, либо во многих регионах России. Россия способна удовлетворять потребности в продовольствии в основном за счет собственного производства и даже может экспортировать ряд продовольственных товаров; но вопрос не только в обеспечении страны продовольствием, но и в его размещении, с одной стороны, и, с другой стороны — в том, чтобы люди имели право жить там, где веками жили их предки. И сегодня численность сельского населения России составляет около 39 млн человек. Но на огромных пространствах Центрального и Северо-Западного федерального округов (исконно русских территориях) сельская жизнь, сельское хозяйство исчезают (рис. 1 и 2)1.

Как показывают данные (см. рис. 2), Центр и СевероЗапад страны образуют пояс безлюдности и малолюдности сельских поселений. В Северо-Западном округе — 49%, а в Центральном — 38% сельских поселений насчитывают не более 10 жителей.

Здесь сконцентрирована основная масса сельских населенных пунктов (практически) без населения:

в Центральном федеральном округе — 47% и в СевероЗападном — 30%.

Отрицательная температурно-климатическая рента проявляется, прежде всего, в строительстве, при прокладке Российское село в демографическом измерении // Центр демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН).

..К. … Рис. 1. Распределение сельского населения России по территориям современных федеральных округов, 1926–2005 гг.

–  –  –

коммуникаций. Естественно, при прочих равных условиях, мы окажемся в невыгодных условиях не только по сравнению с Китаем и Азией, но и с Европой и США, откуда производство и так уходит и в основном уже ушло. Глубина промерзания грунта в Москве и Поволжье составляет примерно 140–150 см, в районе Екатеринбурга и Челябинска — 1,9 м, а уже на западной границе бывшего СССР — менее 80 см. Кстати, в Бишкеке и Алма-Ате эта величина составляет примерно 90–100 см. Ну а в остальной Европе такое явление, как промерзание исчезает вовсе. Глубины промерзания в Сибири и на Урале в среднем 2–2,5 м. Во всяком случае, необходимость «зарывать» фундамент в 2–3 раза глубже, а стены делать в 2–3 раза толще — с учетом всей цепочки дополнительных затрат — может привести к увеличению издержек на производство конечного продукта в разы. Если сравнивать с Парижем, то даже в Краснодаре толщина стен должна быть вдвое больше, в Москве — в 2,7 раза, в Томске и Красноярске — в 3,4–3,5 раза, а в Якутске — в семь с лишним раз больше. Думаю, не надо доказывать, что цена двух кирпичей ровно в два раза выше цены одного кирпича. Это же справедливо и в отношении стоимости работ по их укладке. Так же нужно значительно глубже закладывать фундамент и инженерные коммуникации, расходовать намного больше цемента и железобетонных конструкций, выполнять гораздо больший объем земляных работ, а для этого требуется значительно больше экскаваторов, бульдозеров и т. д. в расчете на одно рабочее/офисное место, на один квадратный метр жилплощади и административных зданий… Поскольку необходимо больше экскаваторов и бульдозеров (и не только их, конечно), то нужно и больше заводов по их производству, а значит требуются дополнительные мощности металлургических заводов, добывающих и обогатительных предприятий и т. д., необходимы дополнительные энергозатраты, а для строительства всех этих заводов — опять же заглубленные фундаменты, еще экскаваторы… и, таким образом, получаем своего рода «дурную бесконечность»…..К. … И еще один тип отрицательной ренты — дистанционнотранспортная. Она предопределяется огромными российскими пространствами, большими расстояниями, низкой плотностью населения (в силу действия факторов, определяющих два упомянутых выше вида отрицательной ренты), необеспеченностью транспортными коммуникациями и большей зависимостью от сухопутного транспорта, использование которого обходится значительно дороже морского.

Других таких стран как Россия нет. Мы все эти рентные факторы должны анализироваться и учитываться.

В советское время это происходило, но в неявной форме. Отрицательная рента компенсировалась за счет положительной (нефтяной, лесной, минерально-ресурсной в целом) посредством иных, по сравнению с мировыми рынками, ценовых пропорций. И сегодня трансферы бедным регионам России необходимы для простого выживания людей. Но это паллиативное решение, хотя по сути перераспределение в России всегда будет актуальным.

Просто под это должна быть подведена иная мировоззренческая и правовая основа:

природные ресурсы, активы, национальное богатство — общенародны, и факт добычи нефти и газа где-нибудь в окрестностях Сургута, Нефтеюганска или на Каспии никоим образом не должен восприниматься их жителями и властями как «добыча дохода» для самих себя, для своего «местечкового»

или регионального бюджета.

Конструктивное предложение может быть такое: в качестве пилотного проекта можно определить для конкретного региона, какие отрасли, производства в нем жизнеспособны, а какие нет. Мы понимаем, что с точки зрения глобальных критериев, с неолиберальных позиций, если в каком-то регионе или в масштабе всей России целые отрасли рухнули, то это правильно, пусть эти товары производятся в других странах. Но нас такой подход не устраивает, потому что тогда останутся только нефть, газ и те услуги, та инфраструктура, которые их обслуживают. Порядка трех четвертей населения № 4 (34) России окажутся никому не нужными. Для того же Новосибирска, к примеру, где следует производить наукоемкую продукцию, которую не надо никуда вывозить составами и высокая стоимость которой определяется не массой, а примененными ноу-хау, — там отрицательная рента должна покрываться положительной рентой: или природно-ресурсной, или интеллектуальной, или монопольной, или еще какой-то.

В условиях России необходимо планировать размещение производительных сил и поселений с учетом факторов отрицательной ренты и возможностей минимизации за счет выбора правильных отраслевых приоритетов (например, для работы научных центров, наукоемких производств факторы отрицательной ренты менее значимы, чем для большинства крупнотоннажных производств), или компенсации этих факторов за счет положительной ренты — интеллектуальной, монопольной, ресурсной.

В.Э. Багдасарян, доктор исторических наук Принципы территориального функционирования современной России четко и всецело описываются довольно известным историческим феноменом — колониализм, как колониальная страна. Для проверки данного утверждения были взяты признаки, которые присутствуют во всех учебниках при описании характерных черт стран колониального типа. Далее оценивалась степень их применимости к современному Российскому государству.

Какие это признаки?

Во-первых, основные инфраструктуры развитости колоний связаны с территориями, находящимися во внешнем мире (с метрополией). Применительно к России эта инфраструктура очевидна. Речь, понятно, идет о нефтегазовом комплексе. Остальная территория при такой колониальной модели находится в архаизированном состоянии. До ее состояния собственно никому и дела нет. Будучи не нужной метрополии, она не развивается, а то и вовсе деградирует.

В постсоветский период произошла переориентация России от собственных экономических запросов на обслуживание внешнего потребления. Сегодня доля торговли в ВВП страны составляет более трети от его общего объема.

Достаточно сравнить с Соединенными Штатами Америки, где удельный вес экспорта в валовом внутреннем продукте составляет лишь 11%. Примерно столько же было в СССР — около 10%. Сейчас же многие российские регионы активней торгуют с иностранными государствами, нежели внутри страны. Они, таким образом, оказываются ориентированы в большей степени не на Россию, а на внешний мир.

Второй признак колониальности — моноспециализированность. Экономическая устойчивость страны связана с наличием широкого спектра отраслей. Главным соображением здесь выступает принцип национальной безопасности. В колониях — по-другому. Там получают развитие одна — максимум две отрасли, наиболее рентабельные с точки зрения взаимодействия с метрополией. И, опять-таки, эти отрасли применительно к российскому случаю достаточно хорошо известны. Организованный властями дискурс о путях модернизации России идет по сути дела в рамках колониальной парадигмы.

В современном мире существуют три типа колоний. Они определяются как: а) банановые республики, где главная задача — сельскохозяйственное обеспечение мирового центра,

б) сырьевые республики, где главная задача — сырьевое обеспечение мирового центра, в) страны сборочного цеха, где главная задача — промышленное обеспечение мирового центра. Суть номинируемых предложений сводится к следующему. Давайте откажемся от модели экспортной республики № 4 (34) и будем, как говорил министр сельского хозяйства, обеспечивать мир (т. е. Запад) сельскохозяйственной продукцией.

Другие ставят вопрос иначе: давайте торговать оружием и в этих целях развивать ОПК. Но колониальная парадигма при этих вариантах остается неизменной. Для ее смены нужна принципиально иная постановка вопроса: давайте ориентироваться не на внешний мир метрополий, а на внутренние потребности и проистекающие из них собственные задачи развития.

Третий признак колониального устройства — социальная анклавизация. В колониях существуют, как правило, территориальные анклавы благоденствия, диссонирующие по своей развитости с остальной страной. Эти анклавы связаны с компрадорской элитой, включенной в международную элитарную сеть. Они представляют собой нижний эшелон золотого миллиарда. Такой территориальный анклав относительного благоденствия в России хорошо известен — это Москва.

«Москва — остальная Россия» — типично колониальная ситуация регионального раскола.

И далее — докладчик это прекрасно описал — в самих регионах есть такие же анклавы развитости на фоне общей люмпенизированной пустыни провинции. Как Москва связана с метрополией (западным миром), так и они связаны с Москвой. Их относительное благоденствие определяется включенностью в низовые структуры столичного капитала.

Реализована типичная схема, характерная для колониального устройства. Пир во время чумы. Огражденный дворец, в котором гудит пиршество, и чума, которая гуляет по России, но уже поглядывает за ограду дворца.

Следующий признак колониальной системы — выстраивание модели управления по принципу «разделяй и властвуй».

Этнические группировки и этноплеменные структуры поддерживаются по отношению друг к другу в состоянии перманентного конфликтного напряжения. И такая система может в любой момент взорваться. Сохранение в России модели... … федералистского национально-территориального устройства дает широкие возможности для проведения колониальной политики. Имеется механизм провоцирования этнических конфликтов едва ли не по всей территории Российской Федерации. Посмотрите на Северокавказский федеральный округ — чем не структура для отделения Кавказа от России?

Сопутствующим признаком колониальной модели является также наличие криминальных анклавов. Достаточно вспомнить Китай в периоды опиумных войн: торговля оружием, наркотиками, людьми. Попытки местных властей в осуществлении декриминализации приводят к жесткой отповеди со стороны метрополии, имеющей свой интерес в криминальных потоках. Такого рода криминализованные территории в Российской Федерации тоже хорошо известны.

Таким образом, случайно или нет, но все основные признаки территориального развития современной России удивительным образом точно совпадают с описанием колониальной модели. Отсюда делается предположение, что установленная сегодня в РФ система является прямым следствием поражения в «холодной войне». И выход в решении территориальных проблем современной России видится прежде всего в формировании суверенной национально ориентированной политики.

–  –  –

В докладе В.Н. Лексина и в последующих выступлениях много говорилось об идее сбалансированного регионального развития. Меня притягивает эта идея. Думаю, что коллегам, № 4 (34) возможно, будут интересны результаты нашего исследования по оценке состояния публичной политики в регионах.

Нам представляется, что ключевыми аспектами сбалансированного развития сейчас являются не столько экономические и правовые факторы, сколько то, как люди, работающие в том или ином регионе, оценивают деятельность институтов публичной политики и разумность поведения субъектов такой политики.

Нами был разработан индекс оценки состояния публичной политики (ПП). Методологию его построения можно найти в наших работах2. Эта методология в пилотном режиме прорабатывалась в 2005–2008 гг. на данных, полученных из 16 регионов. Была отработана анкета, включающая 24 показателя.

В 2009 г. удалось провести масштабное исследование в 21 регионе (по 2–4 региона от всех 7 федеральных округов).

Опрашивались три группы респондентов: представители, малого и среднего бизнеса, владельцы бизнеса и наемные работники; представители органов власти, т. е. начальники департаментов, ведущие специалисты муниципального и регионального уровней; лидеры и представители общественных и некоммерческих организаций. По результатам опросов строились два субиндекса, значения которых изменялись от 0 до 1. Один субиндекс — для оценки состояния институтов публичной политики (таких как выборы, доступ к медицинскому обслуживанию и образованию, поддержка гражданских инициатив, меры преодоления коррупции и пр.), а второй — для определения степени развитости субъектов публичной политики, т. е. восприятия респондентами эффективности деятельности тех, кто эту публичную поЯкимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России, Труды ИСА РАН, т. 25, 2006,сс. 138–146; Якимец В.Н.

Индекс для оценки и мониторинга публичной политики. В кн. «Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт взаимодействия», М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. С. 107–121.

... … литику проводит — органы власти, политические партии, бизнес-структуры, профсоюзы, НКО и др.

По каждому региону строились двумерные портреты — в пространстве двух субиндексов.

После того как были обработаны данные по всем регионам, были выявлены пять типов региональной публичной политики:

регионы с консолидированными низкими оценками ПП — респонденты из всех трех секторов одинаково низко оценивают состояние ПП;

центрированные регионы — дана консолидированная средняя оценка;

регионы с партнерскими отношениями между секторами — респонденты дают консолидированные высокие оценки состояния ПП;

регионы с неконсолидированными оценками ПП — оценки респондентов одного из секторов довольно сильно отличаются от оценок двух других;

регионы с разрывами неконсолидированных оценок ПП — оценки ПП респондентами из двух секторов не консолидированы и характеризуется значимым разрывом.

Хочу отметить, что опираясь на чебышевскую норму, нам удалось ввести критерий консолидированности (на рисунках ниже — это прямоугольник из точек) мнений представителей всех трех групп респондентов из одного региона3.

Выявились регионы, для которых мнения групп респондентов консолидированы в зоне низких значений субиндексов. Пример — Дагестан (см. рис. 1).

Якимец В.Н. Типы и особенности региональной публичной политики в России, Доклад на XI Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, М.: ГУ — ВШЭ, 6–8 апреля 2010 г., http://conf. hse.ru/2010/online.

№ 4 (34)

Рис. 1. Сводный ЯН-идекс публичной политики, Дагестан, 2009

Из этого рисунка следует вывод, что все три группы — власть, бизнес и общественность — согласованно констатируют плачевное состояние публичной политики (на конец 2009 г. это говорило о необходимости более четкой федеральной политики в регионе). Созданный восьмой федеральный округ, по-видимому, это шаг в нужном направлении.

Есть центрированные регионы, в которых консолидированные мнения трех групп респондентов лежат вокруг значений субиндексов (0,5; 0,5). Так обстоят дела, например, в Курской и Нижегородской областях.



Pages:   || 2 |

Похожие работы:

«СОГЛАСОВАНО УТВЕРЖДАЮ Председатель ПК Директор МБОУ "Молодовская ООШ" Е.Н.Гордеева И.Н. Голикова Приказ № 02 от 09.01.2017 года Положение об оплате труда работников муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Молодовская основная общеобразовательная...»

«Банный портфель "Банный портфель" — набор для истинных ценителей бани, для тех, кто хочет расслабиться после тяжелых будней, снять стресс, улучшить здоровье. Этот подарок способен сделать ваш поход в баню еще более полезным и приятным, создать атмосферу легендарной ру...»

«2 Содержание стр.1. Цели и задачи дисциплины 3 2. Место дисциплины в структуре ОПОП 3 3. Требования к результатам освоения дисциплины 3 4. Объем дисциплины и виды учебной работы 4 5. Содержание дисциплины 5 5.1. Содержание разделов и тем дисциплины 5...»

«Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение "Школа-интернат" №85 города Перми Исследовательская работа БОРЩЕВИК СОСНОВСКОГО Направление работы "Биоразнообразие растений напочвенного покрова лесног...»

«ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ ЮГО-ВОСТОЧНОЕ ОКРУЖНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮ ДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ГОРОДА МОСКВЫ СРЕДНЯЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ШКОЛА № 687 "Утверждаю" Директор Г Б О У ^ О Ш №687 Н.Д. Акимова Дата О /-0 9. и...»

«А.А. Марчук, Е.А. Бутова (Русская Служба Оценки) СКИДКИ НА ТОРГ: РЕАЛИИ КРИЗИСА 1. Введение Оценочная деятельность в последнее время подверглась серьезному реформированию: введено саморегулирование, появились федеральные стандарты оценки, начал действовать Национальный совет п...»

«Руководство по эксплуатации AirGo Дыхательный аппарат на сжатом воздухе модульный базовый аппарат Номер заказа: 10082058/00 56MSA AUER GmbH D-12059 Berlin Thiemannstrasse 1 Germany © MSA AUER GmbH. Все права сохранены MSA СОДЕРЖАНИЕ Содержание 1. Правила техники безопасности 1.1. Надлежащее использование 1.2. Информация об ответственности 2. Описание 2....»

«Текстовая аналитика для анализа большого объема неструктурированных данных Илья Вигер Генеральный директор Разработано при поддержке www.vesolv.com XXI век: новые подходы к использованию данных Информация становится одним из основных активов компаний в 21 веке, умение извлекать полезные знания и затем их монетизировать становится ключевым факторо...»

«БIБЛIЯТЭКА САЮЗА ПIСЬМЕННIКАЎ БЕЛАРУСI БИБЛИОТЕКА СОЮЗА ПИСАТЕЛЕЙ БЕЛАРУСИ Фёдор ГУРИНОВИЧ РОДНОЕ МИНСК ИЗДАТЕЛЬСТВО "ЧЕТЫРЕ ЧЕТВЕРТИ" УДК 821.161.1(476)-3 ББК 84(4Беи-Рус)6-44 Г95 Предисловие Алеся Мартиновича Гуринович, Ф. Ф. Г95 Родное / Фёдор Гуринович ; предисл. А. Мартиновича. — Минск : "Четы...»

«Содержание 1. Целевой раздел 1.1. Пояснительная записка (цели и задачи ООП ).. 3 1.2. Планируемые результаты освоения учащимися основной образовательной программы среднего общего образования..7 1.3. Система оценки достижений..44...»

«96 ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ DOI 10.15826/izv2.2017.19.1.008 Е. В. Южакова УДК 7.035.93 + 763 + 75.041.5 Уральский федеральный университет Екатеринбург, Россия ПЕРЕВОПЛОЩАЯСЬ В ДЮРЕРА: НЕМЕЦКИЙ ОПЫТ РУССКОГО ХУДОЖНИКА СЕРЕБРЯНОГО ВЕКА В. В....»

«с МИНФИН РОССИИ ПРЕСС-СЛУЖБА МАТЕРИАЛЫ СМИ УТРЕННИЙ ВЫПУСК ПЯТНИЦА, 1 АВГУСТА 2014 Г Оглавление Роснефть вступилась за офшоры. Компания просит исключения для всей отрасли / Коммерсант Экспорт поддержат факторингом. Минфин предлагает либерализовать валютное законодательство / Коммерсант Крым взвешен на бюджетных весах. Инт...»

«УДК 615.851 ББК 53.57 Р96 Перевод с английского Д. Трегубова Рэй Джеймс Гармоничное Богатство: Секрет достижения истинного Р96 благополучия, успеха и благосостояния / Перев. с англ. — М.: ООО Издательство "София", 2009. — 448 с. ISBN 978-5-91250-751-9 У нас впереди большая работа. Джеймс Рэй покажет в...»

«Николай Почтовалов В МЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ А ведь этот лопушистый снег и есть самое главное в жизни. И капля дождя, размазанная по щеке, удивляет и радует. И нет ничего проще, чем жить и радоваться рассвету и закату, солнышку и луне, дождю и снегу. лежать одинокой песчинкой на краю Земли, пошевеливаясь и перекатыва...»

«Вопросы для подготовки к зачету по дисциплине Безопасность информационных систем в 2014 году для студентов заочной формы обучения (вначале 108 вопросов из 2013 года, далее вопросы, добавленные в 2014) Атака, когда вставляется ложная информации или вредоносная ко...»

«ЕЖЕКВАРТАЛЬНЫЙ ОТЧЕТ Открытое акционерное общество МН-фонд Код эмитента: 00405-A за 1 квартал 2012 г. Место нахождения эмитента: 107031 Россия, г. Москва, Дмитровский переулок 4 стр. 1 Информация, содержащаяся в настоящем ежеквартальном от...»

«Рабочая программа среднего общего образования по ОБЖ Пояснительная записка Рабочая программа курса " Основ безопасности жизнедеятельности" в 10-11 классах составлена в соответствии со школьным Положением о рабочей программе. Рабочая пр...»

«Приложение № 1 к Приказу от "19" декабря 2011 г. № 574/01 УТВЕРЖДЕНО приказом Генерального директора ОАО "АльфаСтрахование" от "19" декабря 2011 г. № 574/01 ПРАВИЛА СТРАХОВАНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ...»

«СССР Пролетарии всех стран, соединяйтесь!НАУЧНО УСТАВНОЙ ОТДЕЛ ШТАБА РККА И. УБОРЕВИЧ ПОДГОТОВКА КОМСОСТАВА РККА (СТАРШЕГО И ВЫСШЕГО) ПОЛЕВЫЕ ПОЕЗДКИ, УСКОРЕННЫЕ ВОЕННЫЕ ИГРЫ И ВЫХОДЫ В ПОЛЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО...»

«Энергосберегающие технологии и оборудование 2. Композиційні матеріали на основі волокон з гірських порід та неорганічних в’яжучих. [Текст]: моногр. / Глуховський В.В., Свідерський В.А., Ященко О.М, та ін. – К. НАН України, Інституту проблем матеріалознавства ім. І.М.Францевича, 2006. 140 с.3. Свидерский В.А., Дашкова Т.С., Г...»

«Стандарты написания курсовых работ – предполагает написание курсовой работы студентов Бкалавра 3 курса обучения Стандарты написания дипломных работ является выпускной квалификационной работой научного содержания по одному из направлений професси...»

«Котел твердотопливный стальной с ручной загрузкой топлива RODA RK3G 20-100 RODA RK3G 120-100 Инструкция по монтажу и эксплуатации. Гарантийные обязательства. Содержание. Общие сведения 2 Руководство по использованию 3 Общее описание котла 3 Рекомендованное топливо 3 Панель управления котла 4 Устройство котл...»

«СПИСКИ НУМЕРОВАНИЙ МАРКОВАНИЙ ОДНОРІВНЕВИЙ БАГАТОРІВНЕВИЙ ОПЕРАЦІЇ ІНСТРУМЕНТИ Створення Панель інструментів Визначення формату номера або маркера Діалогові вікна Створення стилю для списку Гарячі клавіші Редагування Tab () Змінення формату номера або маркера Змінення рі...»

«СВАДЬБА ТбМОША ІМЕЛЬНЙЦКАГО. (Эпизодъ изъ исторіи малорусско-молдавскихь отношеній). Старшій сынъ славнаго гетмана Богдана Хмелышцкаго Тимоей, по лтописному и народному названію Тимошъ, былъ любимцемъ отца и всего украинскаго козачества....»

«ПАТРИАРХ НИКОН: ДУХОВНЫЙ СВЕТ СКВОЗЬ ВЕКА (духовная власть как духовная опора на все времена) Сказание о житии Патриарха Никона (л. 7 [а]) С небесе Небесных дел исправителем небесное лепотствоваше и хваление, Ангельское пение, ангелоподобными на земли во...»










 
2017 www.book.lib-i.ru - «Бесплатная электронная библиотека - электронные ресурсы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.